<‘위기’에서 ‘대안’으로> 연속토론회 (제1회)

한국 경제의 대안을 찾아서

○ 일시: 2006년 11월 24일(금)

○ 시간: 오후 3시부터

○ 장소: 김대중 도서관(마포구 동교동)

지하 1층 컨벤션홀

◎ 공동 주관 :

성공회대 민주주의와 사회운동연구소/새로운 사회를 여는 연구원

◎ 참여 단체 : (가나다순)

대안연대/민주사회정책연구원/세교연구소/좋은정책포럼/진보정치연구소/

참여사회연구소/코리아연구원/희망제작소

<‘위기’에서 ‘대안’으로> 연속토론회 (제1회)

한국 경제의 대안을 찾아서

* 일시 : 2006년 11월 24일(금) 오후 3시부터

* 장소 : 김대중 도서관(마포구 동교동) 지하1층 컨벤션홀

* 공동 주관 :

성공회대 민주주의와 사회운동연구소/새로운 사회를 여는 연구원

* 참여 단체 : (가나다순)

대안연대/민주사회정책연구원/세교연구소/좋은정책포럼/진보정치연구소/

참여사회연구소/코리아연구원/희망제작소

<‘위기’에서 ‘대안’으로>

10개 싱크탱크 합동 연속토론회 (제1회)

◎ 주제 : 한국 경제의 대안을 찾아서

◎ 발표 :

1) 한국경제의 대안적 체제 모델로서 ‘한국형 사회적 시장경제 모델’ 구상

(신정완/성공회대 사회과학부․노동경제학)

2) ‘노동중심 국민경제론’과 한국경제의 대안찾기

(김병권/새로운 사회를 여는 연구원 연구센터장)

◎ 토론

송태수(대안연대 운영위원)

조진한(진보정치연구소 상임연구위원)

신동면(새로운 코리아구상을 위한 연구원 기획위원/경희대 행정학과․사회복지학)

(희망제작소)

(좋은정책포럼)

◎ 사회 : 손석춘(새로운 사회를 여는 연구원 원장)

<‘위기’에서 ‘대안’으로> 연속토론회 (제1회)

한국 경제의 대안을 찾아서

* 발표

1) 한국경제의 대안적 체제 모델로서 ‘한국형 사회적 시장경제 모델’ 구상 (신정완/성공회대 사회과학부․노동경제학)

2) ‘노동중심 국민경제론’과 한국 경제의 대안 찾기

(김병권/새로운 사회를 여는 연구원 연구센터장)

* 사회

손석춘 (새로운 사회를 여는 연구원 원장)

(발표 1)

한국경제의 대안적 체제 모델로서

‘한국형 사회적 시장경제 모델’ 구상

신정완 (성공회대 사회과학부․노동경제학)

<목 차>

1. 들어가는 말

2.  한국형 사회적 시장경제 모델 설계의 제약조건과 모델의

사회철학적 기초

1) 경제운영의 지도적 원리로서 ‘연대의 원리’를 중시하는

시각을 함축한다.

2) 경제조정양식의 측면에서 시장 이외의 조정기제들을

광범위하고 적절하게 활용한다는 입장을 함축한다.

3) 국민경제의 통합성 확보를 중요한 정책목표로 고려한다는

입장을 함축한다.

3. 한국형 사회적 시장경제 모델의 제도요소와 작동방식

1) 제도 설계에서 중요하게 고려해야 할 사항들

2) 제도 요소

3) 모델의 전체 구조와 국가의 역할

4. 맺음말

1. 들어가는 말

1997년 말의 외환위기 이후 한국 경제의 현황을 진단하고 발전방안을 모색하는 논의가 활발하게 전개되어왔다. 특히 IMF의 권고와 압력 하에 한국 정부가 적극적으로 추진해온 신자유주의적 경제개혁의 성과와 문제점에 대한 평가를 둘러싸고 치열한 논쟁이 전개되어왔다. 이 논쟁은 자연스레 한국 경제가 향후 지향해야 할 경제체제(economic regime) 모델 또는 발전 모델이 무엇인가에 관한 논쟁을 포함하게 되었는데, 대체로 신자유주의적 개혁의 주체인 국민의 정부와 참여정부가 지향해온 영미 모델(Anglo-American model) 또는 신자유주의적 발전 모델을 지지하는 주류 신고전파 경제학자들을 한 축으로 하고, 유럽형 사회적 시장경제 모델을 지지하는 제도경제학자 및 케인즈 경제학자들을 다른 한 축으로 하는 구도로 논쟁구도가 형성되었다. 그런데 논쟁의 쟁점이 광범위하고 복잡한 관계로 쟁점별로 매우 복잡다기하게 입장들의 이합집산이 이루어졌다. 그리고 이 논쟁은 재벌개혁이나 외자 문제 등 구체적 현안들 중심으로 전개된 관계로, 논쟁에 참여한 논자들이 지향하는 경제체제 모델이 종합적이고 체계적으로 제시된 경우는 드물었다.

이 논문은 한국경제가 중장기적으로 지향해야 할 경제체제 모델 또는 발전 모델과 관련하여 또 하나의 시각을 보태려 하는 시론(試論)적 성격의 글이다. 기존 논의에서 종합적인 대안적 경제체제 모델 제시 사례가 드물다는 점을 고려하여, 다소의 무리를 무릅쓰고 가능한 한 대안적 경제체제 모델의 종합적 상(像)을 그려보려 시도하였다. 이 논문에서 제시하고자 하는 대안적 경제체제 모델은 ‘한국형 사회적 시장경제 모델’인데, 이 모델의 사회철학적 기초를 제시하고 이 모델을 구성하는 제도요소들과 모델의 작동방식을 개략적으로 그려보는 것이 이 논문의 핵심 내용이다.

2.  한국형 사회적 시장경제 모델 설계의 제약조건과 모델의 사회철학적 기초

대안적 체제나 제도에 대한 구상을 제시할 때에는 그것이 전제로 하고 있는 시지평(time horizon)의 차원과 그것이 가정하고 있는 제약조건들을 명시해야 한다. 우선 이 글이 전제로 하는 시지평은 아주 장기는 아니다. 이는 우선 모종의 사회주의 체제나 생태주의적-공동체주의적 대안 등 자본주의 체제와 원리적으로 다른 체제에 대한 구상을 배제한다는 것을 의미한다. 또한 남북통일 이후의 경제체제 문제를 다루지 않는다는 것을 의미한다. 그리고 한국의 경우에는 한국 사회의 구성원들이 통제하기 어려운 중요한 외부변수가 많고 이것이 중요한 제약조건으로 작용하는데, 이 글에서는 세계화 추세가 장기간 지속되며, 북한의 급속한 경제회생을 기대하기 어렵고, 중국의 고도성장이 지속되고, 한국에 대한 미국의 정치경제적 영향력이 유지될 것이라는 점을 대안적 경제체제 모델 설계에서 중요하게 고려해야 할 외부 제약조건으로 간주한다.

한편 이 글에서 이야기하는 ‘한국형 사회적 시장경제’에서 ‘사회적 시장경제’ (social market economy)라는 용어는 어느 정도 고유명사화 된 구 서독식 사회적 시장경제를 의미하는 것은 아니다. 이 글에서 이야기하는 사회적 시장경제에서 ‘사회적’이라는 말은 다음과 같은 의미를 함축한다.

1) 경제운영의 지도적 원리로서 ‘연대의 원리’를 중시하는 시각을 함축한다.

‘자유’시장경제를 지향하는 자유주의적 또는 시장주의적 관점에서는 경제운영의 지도적 원리로서 압도적으로 중요한 것은 ‘자유의 원리’이다. 개인들의 자발적 선택과 교환에 기초한 시장경제질서 자체가 자유의 원리를 내장하고 있기 때문에 가능한 한 시장경제원리를 존중하고, 명백하고 심각한 ‘시장실패’가 발생할 경우에만 국가의 개입 등을 통해 시장경제를 보완ㆍ교정해주면 된다고 보는 입장이다.

반면에 ‘사회적’ 시장경제를 지향하는 입장은 자유의 원리를 존중하되 이에 못지않게 연대의 원리를 중시하며, 시장경제질서 자체는 연대의 원리를 구현하는 데 큰 한계를 갖고 있다는 시각을 취한다. 연대의 원리란 개인의 운명에 대한 사회의 책임, 즉 다른 개인들의 책임의 범위와 깊이를 확장ㆍ심화시킨다는 것이다(신정완, 2002: 333). 연대의 원리를 중시하는 입장은 사회를 원자적 개인들이 맺은 자발적 계약의 총체로 보기보다는 개인들이 그에 대해 지속적 소속관계와 폭넓은 권리-의무관계를 갖는 하나의 ‘공동체’로 보는 시각을 강하게 함축한다. 이 입장에서는 개인들은 개별적 계약 이전에 사회구성원으로서 상호간에 ‘메타(meta) 계약’을 맺는데 이 메타 계약의 내용에는 모든 구성원의 생존권, 약자 보호의 의무, 어느 정도 결과적 평등 추구의 필요성 인정, 타인에게 많은 영향을 미치는 사안에 대한 계약과 의사결정에서 계약당사자 이외의 사회 구성원들의 참여권 인정, 즉 광의의 민주주의 등이 포함된다.

‘평등’은 연대라는 가치의 하위범주로서 연대라는 가치가 구현ㆍ표현되는 한 형태이자 연대의 활성화를 위한 조건이라 할 수 있다(신정완, 2002: 332). ‘사회적’ 시장경제를 지향하는 입장은 사회구성원간의 사회경제적 평등 실현을 중요한 목표로 삼는다. 그리하여 사회복지제도나 노동법 등을 통해 사회경제적 약자층에게 의도적으로 경제적 지원을 제공할 뿐 아니라, 시장경제원리 하에서는 묻혀버리기 쉬운 사회경제적 약자층의 사회적 발언권을 높여줄 수 있는 다양한 제도적 장치를 마련하려 한다. 또 시장경제 작동의 조건과 결과 모두 공동체로서의 사회에 대해 동등한 ‘회원권’(membership)을 갖는 사회구성원들의 민주적 의사결정에 의한 승인절차를 필요로 한다고 본다. 이러한 입장은 개인에게 있어 사회라는 것이 그의 활동이 이루어지는 ‘환경’으로서만 존재하는 것이 아니라 어느 정도는 ‘삶의 의미의 귀속처’로서 존재한다는 시각을 취한다는 것을 의미한다.

2) 경제조정양식의 측면에서 시장 이외의 조정기제들을 광범위하고 적절하게 활용한다는 입장을 함축한다.

사회를 하나의 공동체로 보는 시각은 ‘정치적 공동체로서의 국가’의 사회경제적 역할을 폭넓게 인정하는 입장으로 귀결된다. 이는 사회구성원들이 자신의 선호와 이해관계를 표출하는 방식과 관련하여 ‘이탈선택’(exit option) 외에도 ‘발언선택’(voice option)을 비중 있게 활용할 수 있다는 것을 의미한다.

서구 여러 나라들에서 발전한 바 있는 사회 코포라티즘적 사회 운영은 그것이 사회적 의사결정의 중심축이 될 경우에는 민주주의 원리에 위배되기 때문에 수용할 수 없으나, 대의제 민주주의의 한계를 보완하는 부차적 의사결정양식으로는 용인할 수 있다는 입장을 취한다.

3) 국민경제의 통합성 확보를 중요한 정책목표로 고려한다는 입장을 함축한다.

국민국가간 경계가 약화되어가는 추세이긴 하나 현재의 세계화 수준이 ‘탈국민국가 시대’를 운위할 만큼 진전되었다고 보기는 어렵다. 또한 전 지구적 수준에서의 정치공동체가 부재한 상태에서 ‘공동체로서의 사회’라는 관점을 제도적으로 구현해낼 수 있는 가장 유력한 단위는 국민국가일 수밖에 없다. 정치공동체의 경계가 너무 약화될 경우에는 공동체로서의 사회, 특히 사회경제적 약자들이 발언하고 보호받을 수 있는 공간으로서의 사회가 소멸하게 된다. 이는 상당 기간 ‘사회적인 것’(the social)과 ‘국민적인 것’(the national)의 영역이 상호 중첩될 수밖에 없다는 것을 의미한다. 그런데 일정한 규범에 기초하여 구속력을 행사하는 단위로서의 국민국가의 자율성이 유지되려면 그 물질적 기반인 국민경제의 통합성이 어느 정도 확보되어야 한다.

이러한 사회적 시장경제 모델은 제도 설계에 있어 경험적으로는 스웨덴, 독일 등 유럽대륙의 여러 나라들에서 발전했던 복지자본주의(welfare capitalism) 또는 사회적 시장경제의 경험을 긍정적 사례로 중요하게 참조한다. 그러나 구체적 제도 설계는 공간적으로 한국 실정에 맞게 짜여져야 하며 시간적으로 세계화된 경제질서의 도래라는 조건에 부합되게 짜져야 한다.

한편 ‘한국형’이라는 말은 대안적 경제체제 모델 구상에서 한국사회의 특수한 조건들이 반영되어야 한다는 의미를 함축하는데, 이 논문에서는 다음과 같은 점들을 중요하게 고려해야 할 조건으로 간주한다. 첫째, 서구의 사회적 시장경제 모델 형성기에 비해 고도성장의 필요성이 높다는 것이다. 세계에서 가장 빠르게 진행되는 인구 고령화에 따르는 잠재성장률의 저하, 통일에 대한 준비과정 및 통일 이후에 치러야 할 막대한 경제적 비용, 또 한국경제가 고도성장하는 중국경제와 산업적 보완성을 계속 유지하기 위해서는 산업구조의 빠른 고도화가 요구된다는 점 등이 고도성장을 요구하는 대표적 요인들이다. 둘째, 세계화, 개방화의 압력이 매우 높다는 점이다. 수출주도 경제성장을 이루어온 한국경제의 역사가 강하게 규정하는 경로의존성이 있을 뿐 아니라 세계화와 시장개방을 선도하는 미국의 영향력이 앞으로도 한국사회에 강하게 작용하기 쉬운 것이다.

셋째, 국민경제의 통합성 해체의 압력이 높다는 것이다. 세계화된 경제질서 하에서 국민경제의 완결적 순환구조를 확보할 수 있는 나라는 없겠으나 한국의 경우 최근 들어 수출/내수간, 대기업/중소기업간 연결고리가 현저하게 약화되는 양상을 보이고 있다. 넷째, 사회안전망 구축의 필요성이 매우 높다는 점이다. GDP 대비 사회복지지출 규모가 선진국에 비할 바 못되게 저위에 머물러 있는데다, 경제의 세계화, 정보화, 금융화 추세와 신자유주의적 경제정책 기조 속에서 빈곤층이 급속히 확대되고 있는 것이다. 다섯째, 물적 부존자원이 매우 빈약한 편이라는 점이다. 반면에 인구의 초고학력화로 인해 인적자원의 질 고도화의 중요성과 가능성이 매우 높은 편이다. 이는 노동정책과 사회복지정책도 인적자원의 질 고도화와 긴밀히 연계되는 형태로 추진될 필요성이 높다는 것을 함축한다.

3. 한국형 사회적 시장경제 모델의 제도요소와 작동방식

1) 제도 설계에서 중요하게 고려해야 할 사항들

(1) 제도적 보완성과 복선형 제도 클러스터

경제체제를 구성하는 하위 제도들 사이에는 ‘제도적 보완성’(institutional complementarity)이 확보되어야 한다. 예컨대 금융제도와 노동시장 및 노사관계제도, 사회복지제도가 각기 전혀 다른 별개의 원리에 따라 구성되거나 심지어 서로 충돌하는 원리에 따라 구성되어서는 경제 전체의 원활한 작동을 기대하기 어렵다. “하나의 제도의 존재가 다른 제도의 효율성을 증가시킬 경우 이 두 제도 간에는 보완성이 있다고 이야기할 수 있다.”(Amable, 2003: 6). 다양한 자본주의 경제들을 유형론적으로 비교ㆍ평가하는 최근의 ‘자본주의의 다양성’ 논의들은 모두 제도적 보완성의 중요성을 크게 강조하고 있다(Hall, P. A. & Soskice, D., 2001;  Amable, B., 2003).

홀과 소스키스(Hall, P. A. & Soskice, D.)는 선진자본주의국의 경제체제를, 영미를 대표로 하는 자유시장경제(Liberal Market Economies; LME)와 독일을 대표로 하는 조정시장경제(Coordinated Market Economies; CME)로 대별하여 분석하는데, LME와 CME는 각기 높은 수준의 제도적 보완성을 가진 제도들의 집합으로 구성되어 있다고 본다(Hall, P. A. & Soskice, D., 2001: 17-44).

LME의 대표격인 미국경제의 경우, 금융시장에서 자본이동은 단기 수익성 원리에 따라 이루어지고 M&A가 활성화되어 있어 기업 경영진은 기업 경영에서 단기 수익성 제고를 통한 배당률 제고와 주가 부양에 주력하게 된다. 기업과 금융기관 간에는 밀접하고 장기적인 관계가 형성되어 있지 않아 금융기관들이 기업의 상세한 내부정보를 취득하기 어렵다. 따라서 주로 공표된 자료에 기초하여 투자나 대출을 결정하게 된다. 기업지배구조에서 경영진은 높은 수준의 경영전권을 가지고 있어 경영상의 의사결정과 관련하여 노동자와 협의할 필요가 없다. 생산물시장은 매우 경쟁적인 구조를 가지고 있고, 노동시장은 매우 유연하여 고용과 해고가 자유롭다. 고용보호 수준이 낮은 노동자들은 특정 기업이나 산업에서나 활용 가능한 특수숙련을 형성할 유인이 작으므로 숙련형성체계가 주로 일반적 숙련 중심으로 구성되어 있다.

과학기술적 지식과 같은 일반적 숙련의 중요성이 크고 자본과 노동의 이동성이 높은 LME는 과학기술적 지식에 기초하여 기술의 근본적 변환을 중심으로 하는 혁신, 즉 ‘급진적 혁신’(radical innovation)에서 비교제도우위(comparative institutional advantages)를 갖는다. 그리하여 미국은 의료, 생명공학, 반도체, 소프트웨어, 정보통신, 방위산업 등 과학기술적 연구에 크게 의존하며 기술 내용이 빠르게 변화하는 산업에서 경쟁력을 보이고 있다는 것이다.

반면에 CME의 대표격인 독일경제의 경우, 은행을 중심으로 하는 금융기관과 기업들 사이에 안정적인 장기거래가 이루어져 금융기관은 기업에 대한 내부정보에 기초하여 단기 수익성에 너무 좌우되지 않는 ‘인내하는 자본’(patient capital)을 제공한다. 기업지배구조에서는 노동자 경영참가가 이루어져 있어 경영자는 경영상의 의사결정과 관련하여 노동자와 협의해야 하므로 양자간의 지속적 신뢰관계 형성이 중요하다. 고용보호 수준이 매우 높고 노동비용이 높은 관계로 노동자들은 자신이 고용된 기업이나 산업에서 활용되는 특수숙련을 형성할 유인을 가지고 있고, 기업들도 노동자들의 특수숙련 수준을 높여 노동생산성을 높임으로써 높은 노동비용을 상쇄할 유인을 가지고 있다.

기업특수적 또는 산업특수적 숙련의 중요성이 크고 자본과 노동의 이동성이 낮아 경제주체 간에 장기적 신뢰에 기초한 안정적 거래가 유지되는 CME는 생산현장에서의 경험적 지식의 축적에 기초한 ‘점진적 혁신’(incremental innovation)에서 비교제도우위를 갖는다. 그리하여 독일은 기계, 공장설비와 같은 자본재 산업, 내구소비재 산업 등에서 높은 경쟁력을 보여왔다는 것이다. 즉 어떤 형태로든 하나의 경제체제는 나름대로 서로 제도적 보완성을 갖는 하위제도들로 구성되어야 좋은 경제적 성과를 낳을 수 있으며, 제도적 보완성의 내용이 무엇인가 하는 것은 해당 경제체제가 어떤 산업에서 경쟁력을 가질 수 있는가를 결정하는 핵심 요인이라는 것이다.

아마블(Amable, B., 2003)은 ‘혁신과 생산의 사회적 체계들’(social systems of innovation and production: SSIP)이라는 개념을 중심으로, 각 자본주의 경제들이 생산물시장에서의 경쟁, 임노동체계와 노동시장제도, 금융중개 부문과 기업지배구조, 사회복지, 교육 부문이라는 다섯 가지 핵심 영역에서 어떠한 특성을 보이느냐에 주목하여, 선진자본주의 경제를 다섯 가지 하위 체제로 유형화한다. (1) 영미를 대표로 하는 시장기반경제, (2) 스웨덴, 핀란드 등 북유럽국을 대표로 하는 사민주의적 경제, (3) 일본을 대표로 하는 아시아 자본주의, (4) 독일, 프랑스를 대표로 하는 유럽대륙 자본주의, (5) 남유럽 자본주의가 그것이다. 그리고 각 경제체제 유형에서 서로 보완성을 갖도록 구성된 제도들을 연결시켜주는 지배적 원리가 무엇이냐에 따라 각 경제체제 유형에 속한 나라들이 어떤 산업에 특화되느냐가 크게 좌우된다는 것이다. 또한 아마블도 홀과 소스키스와 마찬가지로 제도적 보완성의 확보ㆍ유지가 좋은 경제적 성과를 낳는 데 핵심요인으로 작용한다고 본다.

이러한 ‘자본주의의 다양성’ 논의들은 한국의 대안적 경제체제 모델 또는 발전 모델을 구상하는 데 있어 중요한 시사점을 준다. 첫째, 대안적 경제체제 모델을 구상하는 데 있어, 그 체제를 구성하는 하위제도들 사이의 제도적 보완성 확보를 매우 중요하게 고려해야 한다는 것이다. 예컨대 금융제도는 미국식, 사회복지제도는 독일식, 노동시장 및 노사관계제도는 일본식이 좋아 보인다 하더라도 이러한 이질적 원리들을 가진 제도들을 그저 모아놓아서는 좋은 경제적 성과를 보이기가 어렵다는 것이다. 둘째, 하위제도들을 어떤 원리에 입각하여 서로 제도적 보완성을 가지도록 연결시킬 것인가 하는 문제는 해당 경제가 어떤 산업에서 경쟁력을 갖고자 하는가와 밀접히 연결되어 있다는 것이다. 예컨대 급진적 혁신이 중요한 첨단산업에서 경쟁력을 확보하는 데 주안점을 두면서, 독일식 경제체제를 도입하고자 하는 것은 넌센스라는 것이다.

이러한 제도적 보완성에 관한 논의를 한국에 적용해보면 어떤 함의를 얻을 수 있을까? 한국의 경우 현재 자동차, 석유화학, 조선 등 전통적인 생산재 산업 및 내구소비재 산업에서  경쟁력을 보이고 있으며 이러한 부문에서의 고용비중도 큰 편이다. 이러한 산업들은 대체로 점진적 혁신이 큰 중요성을 갖는 분야들이다. 그러나 동시에 반도체, 이동통신 등 IT 산업의 비중도 매우 크며 이 부문의 비중이 빠르게 증가하고 있는 중이다. 그리고 현재 노동력 양성체계상 노동력의 초고학력화가 이루어져 있어 일반적 숙련의 비중이 큰 반면에 기업특수적 숙련체계의 형성이나 중위 기능 노동자 양성에 필요한 직업훈련체계의 발전은 취약한 편이다.

이러한 사정은 장기적으로는 한국이 점진적 혁신보다는 급진적 혁신이 중요한 첨단산업 분야에서 경쟁력을 가지는 방향으로 산업구조가 변화되어갈 가능성이 높다는 점을 시사한다. 이는 아마블의 분류체계에 따르자면 유럽대륙형 자본주의보다는 영미를 대표로 하는 시장기반경제나 IT 산업, 의료업 등에서 경쟁력을 보이는 스웨덴, 핀란드 등 사민주의적 경제와 유사한 경제체제로 나아가는 것이 더 적합하다는 것을 시사한다. 그러나 전통적인 생산재 산업 및 내구소비재 산업의 비중도 상당히 큰 편이고 발전가능성도 작지 않기 때문에 점진적 혁신에 적합한 제도의 유지나 도입도 무시할 수 없다는 문제가 있다.

필자는 '자본주의의 다양성’ 논의에서 강조한 제도적 보완성 개념과 관련지어 ‘제도 클러스터’(institutional cluster)라는 용어를 사용하고자 한다. 최근 빈번히 사용되는 용어인 ‘산업 클러스터’가 특정 산업에서 상호 보완성을 가진 기업 및 기관들이 일정 지역에 모여 있는 상태를 의미한다면, 제도 클러스터란 ‘상호 보완성을 가진 채 연결되어 있는 제도들의 집합’을 의미한다. 그런데 한국의 경우 IT 산업 등 급진적 혁신이 중요한 산업들의 비중이 커가는 가운데 점진적 혁신이 중요한 전통적 제조업의 비중이 현재로선 매우 크고 또 향후 발전가능성도 여전히 남아 있는 상황으로 판단되므로, 제도 설계에 있어 단일한 제도 클러스터가 아니라 ‘복선형 제도 클러스터’(double-tracked institutional clusters)를 구상하는 것이 합리적이라 판단된다.

‘복선형 제도 클러스터’라는 용어는 이병천(1998)이 박정희 시대의 산업정책의 성격을 설명할 때 사용한 ‘복선형 산업화’라는 용어에서 힌트를 얻어 고안해본 것이다.

(2) 국민경제 수준에서 유연안정성 확보의 필요성

유연성(flexibility)과 안정성(security)의 적절한 결합을 의미하는 ‘유연안정성’(flexicurity)은 본래 노동시장 영역에서 사용되어온 용어이나, 국민경제 전체 차원에서 사용해도 무방한 용어라 판단된다. 세계화, 정보화, 금융화 등으로 대표되는 세계경제의 변화방향은 국민경제의 유연성 제고를 필수적 요구로 만들고 있다. 반면에 이러한 세계경제의 변화방향은 국민경제의 안정성 제고의 필요성도 높이고 있다. 안정성이라는 것 자체가 본래 국민경제가 추구해야 할 중요한 가치이기도 하지만, 세계화, 정보화, 금융화 등의 흐름은 국민경제 및 그 구성원들의 경제적 여건을 매우 불안정하게 만들기 쉽기 때문에 이를 보완하기 위해선 안정성을 강화하는 제도적 인프라가 마련되어야 할 필요성이 높아진다. 문제는 유연성을 높이는 제도적 인프라와 안정성을 높이는 제도적 인프라가 상충하지 않는 방식으로 제도설계를 할 수 있느냐는 것이다.

선진국들의 경험을 보면 이 문제 영역에서 가장 우수한 성과를 보이고 있는 나라들은 스웨덴, 핀란드, 덴마크 등 북유럽국들이다. 아마블의 용어에 따르면 ‘사민주의적 경제’들이다. 스웨덴의 경우엔 유명한 스웨덴 모델의 전성기인 2차대전 이후 1960년대 말의 기간에 렌-메이드네르 모델(Rehn-Meidner model)이라는 종합적 경제정책 패키지를 통해 유연성과 안정성을 순조롭게 결합시켜본 경험이 있다. 1970년대 이후 경기침체를 겪고 고용안정을 중시하는 노동자들의 요구를 수용하는 과정에서 안정성이 보다 제고된 반면에 유연성이 약화된 경험을 가지기도 했지만, 1990년대 이후 복지국가의 부분적 규모 축소와 노동시장 유연화 조치의 부분적 수용, 그리고 IT 산업의 발전 등을 통해 다시금 유연성과 안정성의 적절한 결합을 이루어낼 수 있었다. 덴마크도 구체적 제도와 정책은 다르나 보편주의적 복지국가라는 튼튼한 사회안전망을 배경으로 노동시장 유연화, 또 국가가 제공하는 ‘학습복지’(learnfare)의 강화에 따른 노동력의 질 및 적응력 제고를 통해 유연성과 안정성의 상보적 결합을 이루어내었다.

렌-메이드네르 모델에 대한 설명으로는 신정완(2000: 131-140) 참조.

이 나라들이 이러한 성취를 이룰 수 있게 한 핵심적인 제도로는 규모가 크고 잘 정비된 복지국가, 특히 이전지출보다는 사회서비스의 제공에 무게중심이 두어진 복지국가체계, 전국이나 산업 수준에서 중앙집권적으로 조직된 노동조합과 사용자단체를 중심으로 형성된, 잘 조정된 노동시장 및 노사관계질서 등을 들 수 있다.

반면에 유연성에 초점을 둔 경제체제 모델의 대표격인 영미의 경우에는 과도한 노동시장 유연화, 불충분하게 발전한 복지국가, 노동조합의 조직률이 낮아 파편화된 노사관계질서, 금융부문의 비대성 등으로 인해 경제적 불평등 수준이 높고 서민대중의 경제적 불안정성 수준이 매우 높다는 단점을 갖고 있다. 한편 안정성에 초점을 둔 경제체제 모델의 대표격인 독일, 프랑스의 경우에는 사회서비스 제공보다는 이전지출에 무게중심이 두어졌으며 경제참가율 제고와 완전고용보다는 실업자에 대한 생활보장에 치중하는 복지국가체계, 기업 수준에서의 고용안정에 대한 과도한 가치 부여 등으로 인해 유연성 확보에 어려움을 보여 저성장, 고실업의 문제를 보이고 있다.

그런 점에서 한국경제가 향후 지향해야 할 모델은 스웨덴, 덴마크, 핀란드 등에서 정착된 ‘사민주의적 경제’ 모델과 가까운 것이어야 한다고 생각된다. 그리고 이 모델은 앞 절에서 이야기한 ‘사회적’ 시장경제의 사회철학적 지향에 잘 부합되는 모델이기도 하다.

2) 제도 요소

(1) 금융제도와 기업지배구조

금융제도와 관련하여 핵심 쟁점의 하나는 자본시장 중심의 금융제도를 가질 것인가, 아니면 은행 중심의 관계지향형 금융제도를 가질 것인가 하는 문제이다. 외환위기 이후 진행된 금융개혁은 자본시장 육성을 지향한 것이었으나 주식시장의 불안정성으로 인해 핵심 저축주체인 가계가 여전히 은행예금을 선호해온 것 등으로 인해, 주식시장은 주로 외국인 투자에 의해 부양되었다. 또 외자의 지배력이 강화되는 과정에서 재벌총수의 취약한 지분율로 인한 경영권 상실 위험에 대비하기 위해 재벌기업들에서 자사주 매입이 성행하여 주식시장은 자본조달 창구로서의 기능을 제대로 수행해오지 못했다. 이러한 사정을 배경으로 은행 중심의 금융제도가 여전히 한국 현실에 부합된다는 주장이 꾸준히 제기되었다(이찬근, 2001; 조영철, 2001a). 그러나 자본시장의 비중 증대는 독일, 프랑스 등 유럽대륙형 자본주의국들에서도 뚜렷이 확인되는 추세이며, 금융기법의 발전은 앞으로도 자본시장의 비중을 증대시켜갈 것으로 예상된다.

한국에서 자본시장의 중요성 제고 추세와 관련하여 그 동안 제기되었던 핵심 쟁점은 금융 불안정성 심화 가능성, 급속한 외자의 지배력 증대로 인한 국적기업의 경영권 상실 위험, 일방적 주주권 강화 문제 등이었다. 이러한 문제들에 대한 대응책으로서 학계 일각에서는 재벌총수의 경영권을 안정적으로 확보해주는 다양한 장치들을 마련할 것과 외자, 특히 투기적 금융자본에 대한 통제를 강화할 것을 주장해왔다(이찬근, 2003, 2004; 장하준, 2004a). 그러나 외환위기를 통해 경험한 바와 같이 재벌총수의 경영권 안정화가 늘 국민경제에 도움이 된다는 보장도 없을 뿐더러, 제도와 정책의 설계는 가능하면 일관된 룰에 기초하는 것이 바람직하다는 점에서 외자에 대해 국적자본을 특별히 우대하는 것은 바람직하지 않다. 따라서 외자와 국적자본을 막론하고 일반적인 규제규칙을 마련하는 것이 옳다. 내ㆍ외자를 막론하고 이동성이 매우 강한 투기성 자본에 대해서는 자본거래에 대한 조세 부과 등을 통해 규제할 수 있으며, 국민경제의 핵심적 산업이나 기업에서 외자의 과도한 지배력이 우려되는 상황에서는 국민연금을 해당 기업에 투자하고 주주로서의 국민연금의 발언권을 통해 국적자본을 보호하는 방식이 정도일 것으로 판단된다.

물론 외환위기 이후 정부가 추진해온 외자에 대한 과도한 우대정책도 바람직하지 않다.

기업지배구조, 특히 재벌기업의 지배구조와 관련해선 현재와 같은 재벌총수 중심의 지배구조를 유지할 것이냐, 아니면 순수한 주주자본주의(shareholder capitalism) 모델로 갈 것인가의 양자택일적 구도에서 벗어나는 것이 중요하다. 이와 관련하여 우리 실정에서 고려해볼 만한 기업지배구조 개선방식은 이사회에 노동자 대표가 소수 위원으로 참여하는 것과 주주로서의 국민연금의 발언권 행사, 그리고 현행 사외이사제의 내실화라 생각된다. 그리고 주주로서의 국민연금의 발언권 행사는 국민연금 거버넌스(governance)의 민주적 개편을 동반해야 한다.

은행의 경우엔 외환위기 이후 대대적 구조조정과 개혁과정을 통해 ‘관치금융’에서 벗어났지만, 이제는 오히려 수익성과 안정성을 쫓다보니 가계금융에 치중하여 기업금융 기능이 약화되고 금융의 ‘공공성’이 결정적으로 훼손되었다는 비판이 제기되었다. 아래 표는 그러한 사정을 잘 보여주는데, 특기할 만한 것은 1999년에 비해 2004년에 기업대출의 상대적 비중은 크게 줄었지만, 절대액으로 볼 때 대기업 대출은 정체상태인 데 반해 중소기업 대출은 대폭 증가했다는 점이다. 이는 대기업들이 부채비율을 줄이려 한데다 외환위기 이후 순조로운 성장을 통해 주로 사내유보이윤과 자본시장에서 쉽게 자금을 조달하게 됨에 따라 발생한 현상으로 보인다.

<표 1> 예금은행의 차입자별 원화대출추이

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1999년 말              2004년 말               비고

잔액(조원) 비중(%)     잔액(조원) 비중(%)

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가계대출       66.2      33.2       276.3     48.9        절대 규모 4.2배 증가

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기업대출      133.3      66.8       289.3     51.1        절대규모 2.2배 증가

(대기업)      34.0                  38.2

(중소기업)    99.3                 251.1                 절대규모 2.5배 증가

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계           199.5      100        565.6     100

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자료: 한국은행, 강호병(2005: 233)에서 재인용.

현재 상황은 대기업은 주로 사내유보이윤과 자본시장으로부터 자금을 조달하고 중소기업은 은행으로부터 자금을 조달하는 형태로 금융시장이 양분되어 있는 것으로 보인다. 그러나 향후 대기업들이 투자증대를 위해 은행대출을 증가시키려 할 경우엔 중소기업 대출이 쉽게 구축되기 쉬우므로 중소기업에 대한 은행대출을 안정적으로 확보해주는 제도적 장치가 필요하다. 그러나 이것이 과거와 같이 시중은행에 ‘정책금융’을 부과하는 형태로 이루어지기는 어려울 뿐 아니라, 과거와 달리 치열한 경쟁에 노출된 민간은행에 수익성과 공공성이라는 양립되기 어려운 복수의 성과기준을 부과하는 것은 바람직하지도 않은 것으로 생각된다. 따라서 국민경제적 목표 달성을 위해 중소기업 육성용으로 공급되는 중소기업 대출은 국책은행 등 공공금융기관이 담당하도록 하는 것이 바람직하다. ‘공’과 ‘사’의 경계를 명확히 설정하고 필요하다면 ‘공’의 영역을 확대시키는 방향이 정도일 것 같다.

그런데 금융제도와 기업지배구조는 노동시장 및 노사관계, 그리고 산업특성과 밀접한 관련을 갖는다. 대체로 자본시장 중심의 금융제도와 주주권이 강한 기업지배구조는 노동시장의 유연화를 강제하는 효과가 있으며, 급진적 혁신의 중요성이 큰 산업과 친화력을 갖는다. 반면에 은행 중심의 금융제도와 다양한 이해관계자의 목소리가 반영되는 기업지배구조는 안정적인 노동시장질서 및 점진적 혁신의 중요성이 큰 산업과 친화력을 갖는다. 그런 점에서 각 산업부문의 기술적 특성에 적합한 제도적 보완성을 확보하기 위해서는 복합형 금융제도와 기업지배구조를 마련할 필요가 있다. 앞 절에서 이야기한 ‘복선형 제도 클러스터’의 형성 원칙에 따른 금융제도와 기업지배구조의 형성이 필요할 것으로 생각된다.

김석용(2005: 270)도 이런 방향으로 기업지배구조를 발전시켜가야 한다고 주장한다.

(2) 산업관련 제도 및 정책

한국 상황에서 향후 필요한 산업정책의 대표적 사례로는 중소기업 육성정책과 사회적 학습망 형성정책을 들 수 있다. 전체 고용에서 중소기업이 차지하는 비중이 매우 크고 대기업들의 고용흡수력이 점점 약화되는 현 상황에서 중소기업 육성정책은 우선 고용정책적 고려 차원에서 충분히 정당화될 수 있다. 또한 국민경제의 통합성 제고 차원에서도 필요한데, 특히 소재ㆍ부품 부문의 중소기업 발전은 국민경제의 통합성을 제고시킬 뿐 아니라 만성적인 대일 무역적자를 해소하는 데에도 결정적으로 기여할 수 있다. 그런데 이때 국민경제의 통합성을 제고하는 방안으로서 최근에 다소 약화의 기미를 보이고 있는 대기업과 하청 중소기업 간에 수직적 분업연관을 재강화하는 길만 있는 것은 아니다. 완제품 수출에 주로 의존하는 대기업들이 소재ㆍ부품의 조달과 관련하여 글로벌 아웃소싱(global outsourcing)에 크게 의존하더라도, 국내 대기업 외에도 해외 완제품 대기업 등 독자적 판매대상을 가진 경쟁력 있는 중소기업들이 발전한다면 국민경제는 나름대로 완결성 있는 산업구조를 가질 수 있다. 또 이렇게 경쟁력 있는 중소기업들이 많이 존재할 경우엔 필요에 따라 완제품 생산 중심의 국내 대기업과 소재ㆍ부품 부문의 중소기업 간의 수직적 분업연관도 쉽게 재복원, 재강화 시킬 수 있다.

수요독점기업인 국내 대기업과 하청 중소기업 간의 불공정한 거래관계를 시정하기 위한 방안으로는 공정거래정책의 엄격한 집행 외에도 노사간 단체교섭구조를 변화시키는 방안을 고려할 수 있다. 현행 기업별 단체교섭 대신에 산별 단체교섭이나 수직계열화된 기업들을 포괄하는 계열기업군별 단체교섭이 주된 단체교섭 형태로 발전한다면, 대기업이 임금인상 부담을 하청 중소기업으로 전가시키는 것을 어렵게 하는 효과를 볼 수 있을 것이다.

한편 개인, 기업, 정부 등 경제주체들 전체의 지식ㆍ숙련 수준을 높이는 정책은 좁은 의미에서의 산업정책에는 포함되지 않겠으나 산업 발전을 위한 핵심적인 인프라를 구축하는 정책으로서 고급 인적자원의 중요성이 부각되는 ‘지식기반경제’ 시대에 꼭 필요한 정책이다. 또 기업과 인력의 국제적 이동이 활발해지는 세계화 시대에는 특정 산업이나 기업을 지원하는 정책보다 인력개발을 지원하는 정책이 자국 국민의 생활수준 개선에 더 효과적일 수 있다(이근 편, 2005: 357).

산업정책의 정의와 관련된 논의를 소개한 연구로는 Chang(2003: 109-113) 참조.

최근에 고안된 개념인 ‘사회학습망’(social learning net)은 사회구성원 모두가 평생에 걸친 삶의 주기에서 중층적으로 구축된 그물망적인 학습체계에 걸리도록 사회적으로 촘촘하게 짜여진 제도적 장치를 의미한다(강순희ㆍ박정섭ㆍ장원섭, 2003: 20). 사회학습망 형성의 일차적 주체는 국가이다. 국가는 공교육에 대한 투자 강화를 통해 사회구성원들이 평균적으로 보유하는 일반적 숙련 수준을 제고하고, 학교 교육의 내용과 산업수요 간의 간극을 줄여주고, OJT(on-the-job training) 등 기업특수적 또는 산업특수적 숙련 형성에 많이 투자하는 기업들을 우대하며, 국가가 주도적으로 운영하는 평생학습기관들을 설립하여 사회구성원들의 지식수준과 학습능력, 기술구조 및 산업구조 변화에 대한 적응력을 높여주어야 한다.

(3) 노동시장 및 노사관계 관련 제도

노동시장 및 노사관계 관련 제도를 어떻게 설계할 것인가 하는 문제와 관련하여 가장 근본적인 고려사항은 생산요소로서의 노동의 효과적 활용과 시민으로서의 노동자의 권리 보장을 어떻게 적절하게 조화시킬 것이냐는 문제이다.

영미 모델의 경우엔 노동시장 규율원리가 매우 시장원리 지향적이다. 노동시장 유연화 수준이 높아 노동자의 채용과 해고가 자유로워, 노동시장 유연화전략과 관련하여 수량적 유연화에 대한 의존도가 높고, 노조 조직률은 낮으며 노사관계가 매우 분권화되어 있다. 반면에 독일의 경우엔 기업 수준에서의 고용안정을 매우 중시하여 노동시장 유연화 수준이 낮고 노사관계는 산별 교섭을 중심으로 상당히 집권화 되어 비시장적 방식으로 조정된 노동시장과 노사관계의 비중이 큰 제도를 갖고 있다. 스웨덴의 경우엔 노사관계의 집권성 정도가 독일보다 높지만 기업 수준에서의 고용안정 보장에 치중하기보다는 적극적 노동시장정책을 통해 노동자의 고용가능성(employability) 제고에 주력함으로써 노동시장의 유연안정성을 확보하는 데 주력해왔다. 일본의 경우엔 최근 들어 다소 노동시장 유연화의 흐름이 나타나곤 있지만 여전히  대기업들의 경우 고용안정 수준이 국제적으로 매우 높아 노동자들의 기업에 대한 헌신 수준이 높고 노사관계는 기업별 노사관계 중심으로 매우 분권화된 모습을 보이고 있다.

한국의 경우엔 일부 일본과 유사한 모습을 보이는 측면도 있지만 전체적으로는 영미 모델과 매우 유사한 형태로 노동시장구조가 발전해가고 있으며, 노사관계는 기업별 노사관계 중심으로 편성되어 외환위기 이전부터 OECD 국가들 중 가장 분권화 또는 파편화된 형태를 취해왔다. 한국은 현재 OECD 국가들 중 가장 시장원리 지향적인 노동시장 및 노사관계질서를 갖고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.

이러한 노동시장질서 및 기업별 노사관계제도는 기업간의 시장경쟁을 기본원리로 삼는 자본주의 경제의 구성원리와 잘 부합된다는 점에서 끈질긴 생명력을 갖고 있다고 볼 수 있다.  그러나 이러한 시장원리 지향적인 노동시장질서와 노사관계제도가 갖는 약점도 크다. 이러한 노동관련 제도는 본래 시장원리에 완전히 부합되기 어려운 ‘특수한 상품으로서의 노동력’이 제기하는 경제적, 사회적 문제들을 잘 수용해내기 어려우며, 사회의 핵심 구성원으로서의 노동자의 시민적 권리를 노동현장에서 구현해내는 것을 매우 힘들게 한다. 경제적 효율성의 측면에서도 부정적 측면을 여럿 보이는데, 예컨대 한국의 경우 OECD 국가 중 최고 수준의 비정규 노동자 비율을 보이고 있는데 이로 인한 노동자들의 숙련 및 노동의욕 저하 문제가 심각하고, 기업별 단체교섭에 따르는 높은 교섭비용의 문제도 있다. 따라서 한국의 노동시장질서 및 노사관계제도는 비시장적 원리에 의한 조정(coordination)의 도입을 상당히 높은 수준에서 필요로 하고 있다고 판단된다.

조정된 노동시장 및 노사관계제도를 가진 대표적 모델 사례인 독일식 모델과 스웨덴식 모델 중에서는 스웨덴식 모델을 지향하는 것이 바람직하다고 판단된다. 독일의 경우 기업 수준에서의 고용안정에 치우친 결과 기업경영의 유연성 확보가 어렵고 높은 실업률을 보이고 있다는 문제가 있다. 또 청년 실업률을 낮추기 위해 고령노동자의 조기퇴직을 유도하고 높은 수준의 이전지출을 통해 고령 퇴직자의 생활을 보장하는 독일식 모델은 인구 고령화의 압력을 장기적으로 견디기 어려울 것으로 보인다. 기업 수준에서의 고용안정보다는 노동자의 생애 전체를 통한 고용가능성 제고와 고용기간 연장, 또 실업자에 대한 생활보장보다는 완전고용 달성에 더 무게중심을 둔 스웨덴식 모델이 지속가능성의 측면에서나 노동자의 장기적 생활조건 개선의 측면에서나 우월한 것으로 보인다.

그런데 현재 한국의 노동시장은 현재 유연성 수준이 너무 높으므로, 중단기적으로는 고용안정을 강화하는 데 주력하는 것이 장기적으로 바람직한 수준의 ‘유연안정성’에 도달하기 위한 옳은 순서일 것으로 판단된다. 이를 위해서는 대기업의 경우에는 노동자의 다기능화를 위한 인력투자를 늘려 기능적 유연성을 제고하는 데 주력할 필요가 있다. 현재 국제적으로 혁신적 대기업들에서 ‘기술다각화’(technological diversification)가 빠르게 진행되는 추세인데(이근ㆍ박규호, 2005: 359-360), 기능적 유연성 제고 노력은 이러한 추세에도 잘 부합되는 방향이다.

산업 부문별로는, 급진적 혁신의 중요성이 크며, 일반적 숙련 수준이 높은 고학력 노동자의 고용비중이 큰 산업들에서는 유연성이 강조된 노동시장 및 다소 분권화된 노사관계 질서를 형성하고, 점진적 혁신의 중요성이 크며, 기업특수적 또는 산업특수적 숙련을 구비한 중위 기능 노동자의 고용비중이 큰 산업들에서는 안정성이 강조된 노동시장 및 다소 집권화된 노사관계 질서를 형성하는 것, 즉 ‘복선형 노동관련 제도 클러스터’를 형성하는 것이 적합하다고 판단된다.

일반적 숙련 수준이 높은 고학력 노동자들은 고용가능성(employability)이 높아 유연한 노동시장에 대한 적응력이 상대적으로 높다고 볼 수 있다.

노조 조직체계 및 단체교섭체계와 관련해서는 산별 노조 및 산별 교섭체계를 골간으로 하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 1980년대 이후 서구에서 단체교섭체계의 분권화가 진행되어 왔지만, 이는 스웨덴에서처럼 중앙단체교섭이라는 가장 집중화된 교섭체계가 무너지고 산별 교섭체계 중심으로 교섭체계가 개편되었거나, 독일 등 산별 교섭체계가 유지되고 있는 나라들에서 기업 수준 교섭의 중요성이 다소 강화되었다는 것이지, 한국처럼 기업별 교섭체계 중심으로 교섭체계를 개편한 나라는 없다.

또한 산별 교섭체계는 현재 한국에서 확인되는 바와 같은 대기업/중소기업간, 정규직/비정규직간 노동자들 사이의 과도한 고용조건 차이를 완화시키며, 잘 운영될 경우에 교섭비용을 크게 줄이고, 노동자들의 사회적 영향력을 강화시켜 계급간 세력균형 관계를 확보할 수 있게 해준다는 장점이 있다. 문제는 산별 교섭체계에서는 임금 등 고용조건의 균등화가 이루어져 중소기업에게는 인건비 상승 압력을 높이기 쉽다는 점이다.

스웨덴의 경우엔 기업의 규모나 수익성 수준에 관계없이 동일 노동을 수행하는 노동자에게는 동일 임금을 지급하도록 요구하는 ‘연대임금정책’이 1950년대 중반 이후 강력히 추진된 결과 대기업의 수익률을 제고시켜 경제력 집중을 가속화한 반면에 중소기업의 경영여건 악화와 이로 인한 이 부문의 고용 감소 문제를 낳은 경험이 있다.

중소기업의 고용비중이 크고 중소기업 육성의 필요성이 크며, 세계화, 정보화의 흐름 속에서 대기업의 성장이 고용증대로 연결되는 효과가 현저히 떨어진 한국의 현실에서 스웨덴에서와 같은 강한 연대임금정책을 시도하는 것은 바람직하지 않을 것이다. 그러나 대기업/중소기업 간에 임금 등 고용조건 격차를 줄이는 것은 바람직한데, 이것이 중소기업 부문의 과도한 약화로 이어지지 않으려면 다양한 제도적, 정책적 보완조치가 필요하다. 우선 중소기업 육성, 특히 혁신형 중소기업 육성이라는 산업정책적 조치가 병행되어야 하고, 산별 단체교섭에서 주로 임금지불능력이 높은 대기업의 재원에 기초하여 해당 산업의 중소기업을 지원하고 대기업-중소기업간 협력을 지원하기 위한 ‘산업발전기금’ 등을 조성할 수도 있을 것이다. 한편 사회복지제도를 통한 ‘사회임금’의 비중을 높여 중소기업 노동자들을 간접적으로 지원할 필요성이 크다.

1960년대에 스웨덴의 노동조합운동에서 이 문제가 논의된 바 있다.

한편 인구의 빠른 고령화로 인한 잠재성장률 저하가 문제되는 현 상황에서는 고령자의 조기퇴직을 유도하고 이전지출을 통해 퇴직자의 생활을 보장해주는 방식보다는, 정년 연장, 임금피크제 도입, 연공서열이 아니라 직무내용과 직업능력을 중심으로 하는 임금체계의 정착, 평생교육 강화, 고령자 친화적인 ‘사회적 일자리’ 마련  등을 통해 고령자의 은퇴시점을 늦추는 정책이 더 바람직하다.

적극적 노동시장정책의 확대와 내실화는 노동시장의 유연안정성 제고를 위한 대표적 방안이다. 국가 주도로 평생교육체계와 직업훈련체계를 확대ㆍ정비하여 그 중요성이 점증해가는 ‘학습복지’(learnfare)를 강화하고, 직업훈련기관이나 공공 고용안정기관을 노ㆍ사ㆍ정이 공동으로 운영함으로써 취업촉진효과를 제고하고 고용증대를 위한 노ㆍ사ㆍ정 협력을 강화할 필요가 있다.

(4) 사회복지제도

에스핑-안델센(Esping-Andersen, 1990)의 유명한 복지국가 유형론에 따르면, 복지국가체제(welfare-state regime)는 ‘자유주의적’(liberal) 복지국가, '보수주의적'(conservative), ‘조합주의적’(corporatist) 복지국가, ‘사민주의적’(social democratic) 복지국가로 삼분된다. 미국, 캐나다, 호주를 대표로 하는 자유주의적 복지국가는 대체로 복지국가의 규모가 크지 않고, 주로 저소득층을 대상으로 자산조사(means-test)에 기초한 부조가 이루어지며 비교적 작은 규모의 이전지출이 이루어지고, 비교적 약한 사회보험제도가 들어서 있다. 자유주의적 노동규범이 강하여 복지국가는 시장을 어느 정도 보완하는 수준에 자리 잡고 있다.

오스트리아, 프랑스, 독일 등 유럽대륙국들을 대표로 하는 보수주의적, 조합주의적 복지국가는 자유주의적 복지국가와는 달리 시장지향성은 약하나 가족주의적 성향이 강하다. 즉 전통적 성별관계를 중시하여 남성 가장이 시장에서 소득을 얻고 부인은 가사를 돌보는 전통적 가족모델에 기초한 가족복지제도를 갖고 있다. 또한 계급 및 계층간 격차가 복지국가체계에도 그대로 반영되는 구조를 갖고 있어, 사회보험에 있어 직역(職役)보험의 비중이 크고 시장에서의 소득수준 차이가 보험급여수준 차이로 직결되어 복지국가를 통한 계급 및 계층간 경제적 여건의 균등화효과가 약하다.

스웨덴 등 스칸디나비아 나라들을 대표로 하는 사민주의적 복지국가의 경우엔 복지국가의 규모가 매우 커 교육, 의료 등의 탈상품화 정도가 매우 높으며, 빈곤층뿐 아니라 전 국민을 복지정책의 대상으로 삼는 ‘보편주의’(universalism) 원리에 기초해 있다. 또한 강한 평등주의에 기초해 있어 전 국민을 단일 사회보험체계로 통합해내고 있으며 복지급여의 수준이 매우 높아 복지국가에 의한 소득/소비 균등화효과가 매우 크다. 또한 복지와 노동의 결합을 강하게 지향하여 실업자에 대한 생활보장보다는 완전고용 달성에 주안점을 두고 있으며 사회서비스의 비중이 매우 큰 제도 틀을 갖고 있다(Esping-Andersen, 1990: 26-29).

‘한국형 사회적 시장경제 모델’은 사회복지제도의 틀과 관련하여 ‘사민주의적 복지국가’를 지향한다. 이는 사민주의적 복지국가를 관통하는 평등주의적 이념과 그 성과를 높이 평가해서이기도 하지만, 국민경제 차원에서 유연안정성 제고의 필요성이 커가고 인구 고령화가 빠르게 진행되며 인적자원의 질 제고가 시급한 과제로 대두되고 있는 한국경제의 과제를 해결하는 데에도 더 유효할 것으로 판단되기 때문이기도 하다.

바람직한 사회복지제도는 시민들이 생애를 통해 경험하게 되는 각종 위험을 흡수해주는 사회안전망 역할을 충실히 담당할 수 있어야 할 뿐 아니라, 시장에서 형성되는 소득/소비수준의 격차를 크게 줄여줄 수 있을 정도로 재분배효과가 커야 한다. 그런 점에서 규모가 작고 시장지향성이 강한 자유주의적 복지국가나 재분배효과가 작은 보수주의적, 조합주의적 복지국가는 각기 결함을 갖고 있다. 또한 급속한 인구 고령화로 인해 머지않은 장래에 노동공급 부족 문제에 봉착하기 쉬운 한국사회의 경우엔, 여성 및 고령자의 경제활동참가를 촉진하여 노동공급규모를 늘리고 인적자원의 질을 제고하여 노동생산성을 높여야 할 절박한 필요에 직면해 있다. 이 과제를 잘 해결하는 데에는 완전고용 지향성이 강하고 육아 서비스 등 사회서비스의 비중이 크며, 취업률 제고와 인적자원의 질 향상에 기여하는 적극적 노동시장정책이 잘 발전된 사민주의적 복지국가가 가장 적합하다.

문제는 이 복지국가 모델의 경우 규모가 매우 커서 고조세-고지출의 구조를 가질 수밖에 없는데 한국사회가 중단기적으로는 이러한 조세-지출구조를 갖기가 어려운 형편에 있다는 점이다. 따라서 중단기적으로는 각종 사회복지 프로그램의 급여수준은 비교적 낮게 유지하더라도 복지 프로그램의 내용 면에서 사회서비스의 비중을 높여가는 방향으로 지출구성을 변화시켜갈 필요가 있다. 또 국민적 동의에 기초하여 조세-지출규모를 꾸준히 늘려가는 노력을 병행해야 한다.

이러한 틀의 사회복지제도는 ‘복선형 제도 클러스터’ 형성과 국민경제 차원의 ‘유연안정성’을 지향하는 ‘한국형 사회적 시장경제 모델’을 구성하는 제도요소들 중 가장 기저에 깔린 기초제도로서 기능하게 된다. 충분한 사회안전망 확보를 통해 국민경제의 유연한 조정과 적응과정에 대한 사회구성원의 불안감을 줄이고, 학습복지를 중심으로 적극적 노동시장정책과 결합되어 인적자원의 질 제고에 기여하며, 적정 수준의 사회임금 제공을 통해 산업간, 기업규모간 노동자들의 소득격차를 줄이고, 임금인상을 둘러싸고 진행되는 단체교섭의 거래비용을 낮춘다.

3) 모델의 전체 구조와 국가의 역할

‘한국형 사회적 시장경제 모델’을 구성하는 제도요소 중 최하부에 위치한 제도가 사회복지제도이다. 사회복지제도는 사회구성원들을 각종 사회적 위험에서 보호해주는 튼튼한 ‘사회안전망’의 역할을 담당할 뿐 아니라, 사회구성원들의 학습능력을 높여주고 노동시장에의  진입을 용이하게 해주며 생애에 걸친 고용기간을 연장시켜주는 데 기여하는 ‘사회학습망’이자 ‘고용안전망’(employment safety net)으로서도 기능한다.

사회복지제도 위에 노동시장제도가 자리 잡는다. 노동시장제도는 여성 및 고령자의 고용을 촉진하는 방향으로 편제되며, 노동시장제도에서 사회복지제도와 유기적으로 결합된 적극적 노동시장정책이 큰 비중을 차지하게 된다. 노동시장의 유연안정성을 강화하는 문제와 관련해선, 중단기적으로는 노동시장의 안정성을 강화함으로써 기업에 대한 노동자들의 소속감을 높여 자기개발에 투자할 유인을 제공하며, 기업도 노동자들의 기업특수적 숙련이나 산업특수적 숙련에 투자할 유인을 가지도록 해준다.

노사관계제도와 관련해선, 현재의 기업별 교섭체계를 산별 교섭체계 등으로 상향조정하여 노동자들 사이의 고용조건 격차를 줄이고, 산업 수준 또는 국민경제 수준에서 제기되는 의제들을 단체교섭이 수용할 수 있게 함으로써 국민경제 전체 차원에서 유연안정성을 확보할 수 있도록 한다.

노동시장 및 노사관계와 금융제도 및 기업지배구조를 상보적으로 연결지우는 방식과 관련해선 ‘복선형 제도 클러스터’ 형성을 지향한다. 급진적 혁신이 중요한 산업의 경우에는 비교적 유연한 노동시장 및 분권화된 노사관계를 형성하고 자본시장의 비중이 큰 금융제도를 배치하여 생산요소의 신속한 이동 및 생산요소 결합방식의 유연화를 추구한다. 반면에 점진적 혁신이 중요한 산업의 경우엔 안정성이 강한 노동시장 및 집권화된 노사관계를 형성하고 은행의 비중이 큰 금융제도와 노사간 장기거래를 촉진하는 기업지배구조를 형성한다.

이 모델에서 국가는 다양한 차원의 역할을 담당한다. 우선 국가는 이 모델의 최하부에 위치한 제도인 사회복지제도와 적극적 노동시장정책의 핵심 담당 주체로 기능한다. 또한 산업 특성에 맞는 제도 클러스터의 형성을 지원ㆍ조정하는 역할을 담당한다. 또한 세계화 추세가 진행됨에 따라 심화되기 쉬운 사회집단간의 이해관계 대립을 조정, 완화시켜주는 ‘갈등관리자’ 역할도 담당한다. 이 과정에서 노ㆍ사ㆍ정 협의 등 사회 코포라티즘적 의사결정구조를 적절히 활용할 수 있다. 전통적인 규제ㆍ감독의 역할은 특히 노동시장 및 금융시장에서 큰 몫을 차지한다.

장하준은 국가가 수행할 수 있는 경제적 역할을  ‘기업가로서의 국가’와 ‘갈등관리자로서의 국가’로 대별한다. Chang(2003), Ch. 2 참조.

국가의 경제적 역할의 주된 성격과 관련해선 슘페터적 근로국가(Schumpeterian workfare state)적 성격과 케인즈적 복지국가(Keynesian welfare state)적 성격을 균형 있게 결합시킨다. 구미의 경우엔 사회구성원의 경제적 안정과 구성원간의 사회경제적 평등을 지향하는 케인즈적 복지국가의 경험을 상당기간 거치고 나서 어느 정도는 이에 대한 반격으로서 혁신능력 제고와 노동규범 강화를 중시하는 슘페터적 근로국가가 강화되는 경험을 거친 바 있으나, 아직 케인즈적 복지국가의 경험을 갖지 못한 한국의 경우에는 복지국가의 강화가 중요한 과제가 된다. 그러나 이것이 ‘유연성 없는 안정성’ 추구로 귀결되어 성장잠재력을 약화시켜 결국 복지수준 제고도 어렵게 만드는 길로 빠지지 않도록 하기 위해서는 한국의 국가는 슘페터적 근로국가의 성격도 띠어야 한다. 그런데 이는 그저 서로 다르거나 상충되는 두 가지 성격을 동시에 가지는 문제는 아니다. 인적자원의 질을 제고하고 노동시장 참여를 지원하는 사회복지제도와 노동시장정책의 발전, 또 중소기업 육성을 통한 내수시장 안정화 등을 통해 양자의 성격을 조화롭게 결합시킬 수 있는 길도 있다고 판단된다.

장상환(2003: 89-90)은 한국이 겪은 외환위기는 선진자본주의국들이 겪은 바 있는 1929년 대공황과 성격이유사한 것이기에 이에 대한 적절한 처방은 케인즈주의적 정책이었는데, 실제로는 이와 정반대의 신자유주의적 처방을 내렸기 때문에 모순이 심화되었다고 본다.

4. 맺음말

외환위기 이후 한국경제의 중장기적 발전 모델, 또는 대안적 경제체제 모델을 둘러싼 논의가 이루어져왔다. 이 논문은 이러한 논의에 또 하나의 시각을 보태려는 시도인데, 이 논문에서 제시한 ‘한국형 사회적 시장경제 모델’은 과거 서구에서 발전했던 복지자본주의 또는 사회적 시장경제 모델의 경험을 긍정적인 경험적 레퍼런스(reference)로서 참조하되, 한국경제의 특성과 세계화 시대의 도래라는 제약조건을 고려하여 고안해본 모델이다. 이 모델의 구체적 내용은 한국 산업구조의 특성을 반영하는 ‘복선형 제도 클러스터’ 형성과 세계화시대에 필수적으로 요구되는, 국민경제 차원의 ‘유연안정성’ 확보를 중심적 문제의식으로 삼아 구상되었다. 실존하는 경제체제 모델 중에서는 스웨덴을 필두로 하는 북유럽 모델 또는 사민주의적 모델과 유사성이 크다.

끝으로 이 논문의 한계와 향후 더 고민해야 할 지점으로는 다음과 같은 점을 들 수 있을 것 같다. 우선 매우 중요한 주제임에도 불구하고 이 논문에서 다루지 않은 것들이 있다. 국제경제관계와 관련된 제도와 정책을 다루지 않았으며, 한국경제에서 가장 큰 비중을 차지하는 산업 부문인 서비스업의 선진화방안도 다루지 않았다. 또한 이 논문에서 제시한 ‘한국형 사회적 시장경제 모델’로 실제로 이행해가려면 이러한 이행을 주도할 사회적 주체가 형성되어야 하고 이행전략도 마련되어야 한다. 또 이 문제를 다루려면 한국사회의 계급, 계층간 역학관계 등에 대한 심도 있는 분석이 필요한데 이것도 다루지 못하였다.

한편 이 논문에서 ‘복선형 제도 클러스터’의 형성이 중요한 논리적 축을 이루고 있는데, 한 국민경제 내에 복수의 제도 클러스터가 장기 공존 가능한 것인지도 더 고민해야 할 필요가 있는 문제라 판단된다. 서로 다른 제도 클러스터 사이에 형성될 수 있는 다양한 상호작용의 문제를 더 고민할 필요가 있어 보인다. 그리고 이 논문에서는 '자본주의의 다양성‘ 논의에 기대어 주로 산업특성에 따라 이에 적합한 제도 클러스터를 구상해보았는데, 제도 클러스터 구상과 관련하여 산업특성 못지않게 중요하게 고려해야 할 다른 변수는 없는지도 더 고민해야 할 문제로 남아 있다.

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<참조 글>

경제성장과 사회정책

신정완 (성공회대 사회과학부 교수․노동경제학)

1. 들어가는 말

참여정부에 들어서 ‘성장이냐 분배냐’를 둘러싸고 논쟁이 전개된 바 있다. 이는 참여정부의 경제-사회정책이 너무 분배 지향적이어서 경제성장에 부담을 주기 쉽다는 재계와 일부 언론의 비판으로 촉발되어 한동안 언론을 뜨겁게 달군 바 있다. 경제성장과 사회정책 또는 사회복지정책 간의 관계는 경제학을 위시하여 사회과학의 여러 분야에서 오래 다루어진 주제이고 여전히 논란이 많은 주제이기도 하다.

현재 한국사회가 세계에서 가장 빠른 속도로 인구 고령화를 경험하고 있는데다 아직 사회복지제도의 발전 정도가 미흡하다는 점, 그리고 외환위기 이후 사회 양극화가 급속히 진행되어왔다는 사정 등을 고려할 때 복지수요는 앞으로 빠르게 증가할 것으로 예상된다. 그러나 다른 한편으로는 인구 고령화 등으로 인해 잠재성장률이 저하하는 등 경제성장의 애로요인이 증가함에 따라 복지재원 확충에 어려움을 겪게 될 가능성도 크다. 원활한 경제성장과 충실한 사회복지제도의 발전을 양립시킬 수 있는 길을 발견하는 것은 현재 한국 사회가 직면한 핵심 과제의 하나라 할 수 있다.

원론적인 이야기이지만 성장과 분배, 또는 경제성장과 사회정책의 충실화는 상호배제적이거나 양자택일적인 가치가 아니다. 경제정책과 사회정책의 성격에 따라 성장과 분배 모두에서 실패할 수도 있고 양자 모두에서 성공할 수도 있는 것이다. 이 논문은 한국경제의 현재 상황에서 원활한 경제성장과 분배구조의 개선 및 사회복지제도의 발전을 함께 달성할 수 있는 방안을 모색하는 것을 주된 과제로 삼는다. 이를 위해 먼저 2절에서는 경제성장과 사회정책의 관계를 이론적 차원에서 논의한다. 3절에서는 현재 한국경제가 직면한 과제들을 점검하고 이러한 과제들에 대응하는 데 있어 사회정책이 어떠한 방식으로 기여할 수 있는가를 탐색한다. 4절에서는 사회정책이 경제성장에 기여할 수 있기 위해서는 사회정책이 어떠한 방향으로 설계되어야 하는가를 논의하고 구체적 방안을 몇 개 예시하겠다.

2. 경제성장과 사회정책의 관계: 이론적 논의

이 절에서는 먼저 사회정책의 발전 또는 사회복지제도의 확충이 경제성장의 속도에 미치는 긍정적, 부정적 효과를 미시적, 거시적 차원에서 점검하고 나서, 사회정책의 발전이 경제성장의 질 향상에 기여하는 경로를 살펴보기로 한다.

가) 경제성장의 속도와 사회정책

1) 미시적 측면

(1) 사회정책의 경제성장 촉진효과

사회정책은 다양한 방식으로 경제성장을 촉진할 수 있다. 첫째, 사회정책은 노동력의 질을 향상시킴으로써 노동생산성을 제고할 수 있다. 인적자본이론에서 강조하듯이 사람의 신체에 저장되는 지식과 기능, 즉 인적자본(human capital)은 오랜 기간에 걸쳐 축적되고 보다 높은 수익을 얻기 위해 투자되는 대상이라는 점에서는 물적 자본(physical capital)과 원리적으로 다르지 않다. 향후에 보다 큰 이윤을 얻기 위해 기업가가 공장설비나 기계 등에 투자하는 것과 마찬가지로 노동자들은 향후 보다 높은 소득을 얻기 위해 자신의 지식과 기능 수준을 높여주는 교육, 훈련에 투자한다.

사회정책은 빈곤층의 소득과 소비 수준을 높여줌으로써 이들이 자신의 노동력의 질을 향상시키기 위해 투자할 수 있는 기회를 넓혀준다. 또한 잘 정비된 공적 보건의료체계와 공교육체계는 사회구성원의 평균적 건강 수준과 지식ㆍ기능 수준을 높여줌으로써 그 사회의 평균적 노동력의 질을 향상시킴으로써 경제성장에 기여한다. 예컨대 오랜 기간 복지국가의 최선두주자로 손꼽혀온 스웨덴의 경우 19세기에는 유럽에서 경제발전 수준이 낮은 후진국의 하나였으나 상대적으로 잘 정비된 공교육체계로 인해 문맹률은 가장 낮은 편이었다. 이러한 사정은 스웨덴이 본격적으로 산업혁명을 경험한 1870년대 이후 1960년 중반까지 고도성장을 달성할 수 있게 해준 중요한 요인의 하나였다. 이 기간에 스웨덴의 1인당  GNP 성장률은 1959년 불변가격 기준 연 2.1%로, 2.7%를 기록한 일본에 뒤이어 선진자본주의국 중 2위의 고도성장을 달성했다(Södersten, 1982: 23).

<표 1> 1870-1977년 기간에 주요 선진국의 연(年) 실질 GNP 성장률과 1인당 실질 GNP 성장률(%)

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1870-1964      1870-1913     1913-1950    1950-1970   1970-1977

총    1인당    총    1인당      총   1인당      총  1인당     총  1인당

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스웨덴   2.8   2.1       3.0   2.3        2.2   1.6      4.0  3.3     1.2  0.8

노르웨이 2.6   1.8       2.2   1.4        2.7   1.9      4.1  3.2     4.7  4.1

덴마크   2.9   1.9       3.2   2.1        2.1   1.1      4.0  3.3     2.9  2.4

영국     1.9   1.2       2.2   1.3        1.7   1.3      2.8  2.2     1.9  1.8

독일     2.8   1.8       2.9   1.8        1.2   0.4      6.3  5.3     2.6  2.4

프랑스   1.7   1.5       1.6   1.4        0.7   0.7      5.2  4.2     4.0  3.3

이탈리아 2.0   1.3       1.4   0.7        1.3   0.6      5.8  5.0     2.8  2.0

일본     3.9   2.7*      3.3   2.3        ...   ...        9.5  8.3     5.2  3.8

미국     3.6   1.9       4.3   2.2        2.9   1.7      3.0  2.1     3.1  2.3

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* 일본은 1879-1969년 기간 수치

자료: Södersten(1982: 23)

특히 소위 ‘지식기반경제’(knowledge-based economy)의 도래로 인해 인간이 보유한 지식의 수준이 경제성장을 좌우하는 핵심요소로 자리 잡아 가고 있기 때문에, 인적자본의 효과적 형성에 기여하는 사회정책은 경제성장에 크게 기여할 수 있다.   둘째, 사회정책은 노동공급을 증가시킴으로써 경제성장에 기여할 수 있다. 현재 한국은 선진국들과 비교해볼 때 공식실업률은 비교적 낮은 편이나 고용률이 상당히 낮은 수준에 머물러 있다.  이는 주로 여성의 경제활동참가율이 크게 뒤져 있는데 기인한다. 그런데 여성의 경제활동참가율은 보육제도의 정비정도에 크게 의존한다. 저렴하게 이용할 수 있으며 서비스 수준이 높은 공공 보육시설이 늘어나면 그만큼 여성의 경제활동참가율이 높아질 수 있다. 또한 인구 고령화는 중고령자의 생애취업기간의 연장을 강력히 요구한다. 노동공급 규모의 유지를 위해서도 그러하고 노인층을 대상으로 한 복지 프로그램의 재원 확보를 위해서도 그러하다. 그런데 산업구조와 기술구조가 급격히 변동하는 사회에서는 중고령자들이 과거에 습득한 지식과 기능이 쉽게 무용지물이 되어 이들이 보유한 인적자본이 급속히 부식(depreciation)되기 쉽다는 문제가 있다. 해결책은 이들이 새로운 지식과 기능을 습득하는 것인데 중고령자들은 청소년에 비해 새로운 지식과 기능을 습득하여 새로운 기술체계에 적응하기가 어렵다는 문제가 있다. 사회정책은 잘 정비된 공공 평생교육체계의 정비를 통해 중고령자의 재숙련화(reskilling)를 지원할 수 있다. 이를 통해 이들의 생애취업기간을 연장시킴으로써 노동공급을 증가시킬 수 있다.

고용률이란 생산가능인구 중에 취업자가 차지하는 비율을 의미하는데, 고용률을 높이려면 경제활동인구 중에서 취업자가 차지하는 비율, 즉 취업률을 높여야 하기도 하지만 생산가능인구 중에서 취업을 포기한 비경제활동인구의 비율을 낮추어야 하기도 한다.

셋째, 사회정책은 사회복지 프로그램 중 중요한 부분을 차지하는 사회서비스(social services) 공급체계의 사회화를 통해 ‘규모의 경제’(economies of scale)를 낳을 수 있다. 보육, 양로, 의료 등 주요 사회서비스가 다수의 소규모 민간기관들에 의해 분산적으로 공급되는 경우에 비해 국가가 대량으로 표준화된 서비스를 공급할 경우에는 서비스 단위당 생산비가 감소하기 쉽다. 이를 통해 소비자들은 양질의 사회서비스를 저렴하게 이용할 수 있게 된다.

넷째, 경제학에서 ‘가치재’(merit goods)라 불리는 재화나 서비스는 개인적으로나 사회적으로나 그 유용성이 매우 큼에도 불구하고 ‘소비자의 무지’(consumers' ignorance)로 인해 충분한 소비가 이루어지지 않는 것을 말하는데, 예방의료 서비스 등이 대표적 사례라 할 수 있다. 경제주체들의 의사결정은 흔히 근시안적이어서 현재 건강한 사람은 자신이 향후 병에 걸릴 가능성을 매우 낮게 평가하여 질병예방 등을 위해 지출하지 않으려 하는 경향이 있다. 사회정책을 통해 이러한 가치재를 무상으로 또는 매우 저렴하게 공급할 뿐 아니라 가치재 소비의 필요성을 홍보함으로써 가치재의 적정 소비를 촉진할 수 있고, 또 이를 통해 사회구성원의 복지 향상과 경제성장에 기여하게 된다.

다섯째, 사회복지제도의 확충은 사회구성원으로 하여금 자신의 생애를 합리적으로 설계할 수 있게 지원함으로써 생애에 걸친 복지수준을 높여줄 수 있고 경제성장에도 간접적으로 기여할 수 있다. 예컨대 학업능력과 학업의욕이 높은 저소득층 젊은이가 대학원 진학을 희망할 때, 학자금 대출이나 무상지원을 통해 그가 학업을 마쳐 본인이 원하는 직업을 얻도록 지원하고, 학업 이수 후 취업한 다음에는 그가 대출금 상환이나 납세를 통해 사회로부터 얻은 혜택에 보상하도록 함으로써 생애 전체에 대해 합리적이고 효율적인 설계를 할 수 있도록 돕는다.

(2) 사회정책의 경제성장 저해효과

사회정책을 통해 제공되는 각종 복지서비스와 이것의 재원 조달을 위해 부과되는 조세는 경제주체들의 유인체계(incentive system)에 영향을 미침으로써 사회적으로 바람직한 경제활동을 억제하는 효과를 낳을 수 있다. 이로 인해 경제성장이 둔화된다. 첫째, 조세의 초과부담(excess burden) 문제가 있다. 조세 증가는 조세증가분만큼만 경제에 부담을 주는 것은 아니다. 만일 조세증가분만큼 경제적 자원이 민간으로부터 국가로 이전되는 것만 고려한다면 국민경제 전체로 보면 별다른 영향이 없다고 할 수 있을 것이다. 그러나 조세부과는 상품간, 또 소득과 여가 간, 현재소비와 미래소비 간의 상대가격체계를 왜곡하게 됨으로써 경제주체들의 경제적 의사결정에 영향을 미친다. 즉 조세가 부과되지 않았더라면 경제주체가 취했을 최선의 의사결정을 선택하지 못하게 함으로써 경제적 비효율을 야기한다. 예컨대 복지서비스 공급을 위한 재원을 근로소득세율 인상을 통해 충당할 경우 납세자의 노동동기가 저해되어 노동공급을 줄일 수 있다. 또 재산소득에 부과되는 조세는 경제주체들의 저축동기를 약화시키며 기업의 이윤에 부과되는 법인세는 기업의 투자동기를 약화시키기 쉽다. 1980년대에 미국에서 대두되었던 ‘공급측 경제학’(supply-side economics)이 주로 강조한 것이 이러한 문제들이다.

공급측 경제학에서 만들어낸 주요 이론의 하나인 ‘래퍼 커브’(Laffer curve)에 따르면 세율을 감소시킬 경우 경제주체들의 노동동기, 저축동기, 투자동기가 살아나 경제성장률이 높아지고 이로 인해 세율 감소에도 불구하고 세원의 증가로 인해 총조세수입도 증가할 것이라고 한다. 그러나 미국의 경우 이는 사실과 다른 것으로 확인되었다. 레이건 정부는 공급측 경제학의 논리에 따라 감세정책을 썼지만 이로 인해 조세수입이 오히려 감소하여 재정적자가 늘어났다.

둘째 과도하게 관대한 사회복지제도는 복지수혜자의 노동동기를 약화시키기 쉽다. 예컨대  최빈곤층의 경우 현재 한국의 국민기초생활보장제도와 같이 기준소득과 실제소득 간의 차액 전액을 보조해주는 소득보장제도 하에서는 노동동기를 잃을 수도 있다. 또 과도하게 관대한 실업보험제도는 실업자들로 하여금 상당 기간 실업에 안주하도록 하는 유인을 제공함으로써 노동공급을 줄일 수 있다.

2) 거시적 측면

(1) 사회정책의 경제성장 촉진효과

사회정책은 국민경제의 순환회로에 긍정적 영향을 미치고 사회집단간의 관계를 긍정적으로 변화시킴으로써 경제성장에 기여할 수 있다. 첫째, 사회정책은 저소득층의 소득 및 소비 수준을 높임으로써 유효수요(effective demand)를 창출하고 이를 통해 국민경제의 내수 기반을 안정화시킨다. 이는 주로 케인스 경제학(Keynesian economics)에서 강조한 것인데, 케인스(J. M. Keynes)에 따르면 소득수준이 높아질수록 한계소비성향(marginal propensity to consume)은 체감한다. 즉 소득수준이 높아감에 따라 소득 한 단위 증가분 중에서 소비지출로 나가는 부분의 비중이 줄어든다. 소득수준이 높은 부유층은 이미 기본적인 소비재를 충분히 소비하고 있는 상태이기 때문에 새로이 발생한 추가소득을 주로 저축에 쓰게 된다는 것이다. 반면에 저소득층은 기본적인 소비재도 충분히 소비하지 못하고 있는 상태이므로 소득이 증가하게 되면 이를 대부분 소비로 지출하게 된다. 따라서 소득이 소수 부유층에 집중되어 있는 사회에 비해 소득이 균등하게 분배되어 있는 사회의 경우엔 국민 전체의 한계소비성향이 높아 국민소득 중 소비지출이 차지하는 비중이 높아진다. 이는 기업들이 생산해낸 상품이 더 잘 팔리게 된다는 것을 의미하므로 기업들은 생산규모를 늘리게 되고 이에 따라 고용도 증가하게 된다. 고용증가는 다시 국민의 소득수준을 높이고, 이는 다시 소비수준을 높이는 선순환이 형성된다는 것이다. 그런데 생산재에 비해 기본적 소비재의 경우에는 국내 중소기업이 공급의 대종을 담당하는 경우가 많기 때문에, 소득수준의 균등화를 낳는 사회정책은 중소기업 육성 효과도 낳게 된다. 이를 통해 국내 산업구조가 더 완결성과 안정성을 가질 수 있게 된다.

둘째, 사회정책은 산업구조조정을 지원하는 효과를 낳기도 한다. 경제발전에 불가피하게 수반되는 과정인 동시에 경제발전의 원동력이기도 한 산업구조조정은 단기적으로는 많은 사회적 갈등과 고통을 낳는다. 특히 산업구조조정과정에서 발생하는 정리해고는 큰 사회적 문제를 낳으며 어느 자본주의 사회에서나 이로 인한 갈등과 긴장이 항시적으로 존재한다고 할 수 있다. 노동자와 노동조합은 고용안정을 위해 흔히 기업구조조정이나 산업구조조정에 저항하게 되지만 이는 장기적 해결책이 되기 어렵다. 사회정책은 실업 등 사회구성원의 경제적 위험을 완화시켜주는 ‘사회안전망’(social safety net)을 제공함으로써, 노동자들로 하여금 불가피한 산업구조조정을 수용하고 이에 적극적으로 적응하려는 태도를 갖도록 해줄 수 있다. 예컨대 스웨덴의 경우 독일, 프랑스 등에 비해 기업 차원의 고용보장 수준은 낮으나 잘 정비된 사회복지제도, 특히 실업자의 재취업을 지원해주는 ‘적극적 노동시장정책’(ALMP: the active labor market policy)이 잘 정비되어 있는 관계로 산업구조조정에 대한 노동자와 노동조합의 거부감이 작은 편이다.

셋째, 사회정책은 기업의 인건비 지출을 감소시킬 수도 있다. 사회복지제도를 통해 노동자들에게 제공되는 ‘사회임금’(social wages)은 기업이 직접 지급하는 직접임금을 어느 정도 대체함으로써 기업의 인건비 부담을 줄일 수 있다. 이는 특히 임금지불능력이 낮은 중소기업에 크게 도움이 된다. 한국의 경우 대기업/중소기업간 임금격차가 과도하여 중소기업 저임금 노동자층의 임금수준을 높여줄 필요성이 높은데, 많은 중소기업의 경영상태가 매우 열악하여 이들이 인건비 지출의 대폭 증가를 수용하기 어려운 형편에 있다는 문제가 있다. 사회정책을 통해 제공되는 사회임금 수준이 높을 경우 간접적으로 중소기업 노동자들의 총임금수준을 높여줌으로써 이 문제를 완화시킬 수 있을 것이다.

넷째, 사회정책은 노동쟁의를 감소시켜주는 등 단체교섭의 거래비용(transaction costs)을 줄일 수 있다. 현재 한국의 단체교섭은 주로 기업 수준에서 임금이나 후생복지 등 고용조건을 둘러싸고 전개되며 주로 이러한 문제들에서 노사간에 합의점을 찾지 못하여 노동쟁의가 발생한다. 사회정책을 통해 국가가 제공하는 사회임금과 복지서비스의 수준이 높아지면 기업 수준에서의 임금인상 요구 등이 완화되어 노동쟁의 발생률을 낮추고 쟁의기간을 단축시킬 수 있다. 현재 한국 노사관계의 대표적 특징인 대립성은 노동자들의 생활상의 요구가 거의 전부 개별 기업 수준에서 해결되어야 하는 상황에 크게 기인한다. 사회정책의 발전은 노동자들의 요구가 충족될 수 있는 경로를 다양화시킴으로써 기업 수준의 단체교섭이 짊어져온 과도한 하중을 줄일 수 있다.

다섯째, 저축성향이 낮은 사회의 경우에는 국민연금 등 의무저축의 성격을 띤 사회보험제도가 저축률을 높여주는 효과를 갖게 된다. 이를 통해 투자재원 확보가 용이해져 장기적으로 투자와 경제성장을 촉진하게 된다. 여섯째, 사회정책을 통해 사회안전망이 충실하게 갖추어지면 사회구성원간에 ‘신뢰’(trust)도 강화되기 쉽다. 그런데 신뢰는 최근에 경제성장과 사회안정을 위해 필수적인 요소로 새로이 주목받고 있는 무형의 ‘사회적 자본’(social capital)의 핵심요소라 할 수 있다. 여섯째, 사회정책을 통한 사회구성원의 생활안정은 빈곤으로 인한 자살, 범죄 등 사회적 문제들을 줄여 이로 인한 사회적 비용을 경감시킬 수 있다.

(2) 사회정책의 경제성장 저해효과

그러나 사회정책은 국내총생산(GDP) 또는 국민총생산(GNP)의 구성요소간의 비중을 변동시키고 정부예산 구성요소간의 비중을 변화시키며, 국민경제의 부문간의 비중을 변동시킴으로써 경제성장을 둔화시킬 수도 있다. 첫째, 사회복지지출의 구축효과(crowding-out effect)가 있다. 사회복지지출의 증가는 적어도 단기적으로는 국민경제 전체 차원에서 민간 부문의 투자를 줄이는 구축효과를 낳기 쉽다. 민간투자의 감소는 고용감소를 낳게 된다. 또한 정부예산 총액이 주어져 있다면 사회복지지출의 증가는 그만큼 다른 영역의 정부지출을 줄이게 되는데, 특히 경제성장을 지원하는 투자성 지출이 줄어들 경우 경제성장을 둔화시키게 된다.

둘째, 사회복지지출의 증가는 대부분 정부지출 총액의 증가로 이어지는데 이는 인플레이션 유발 요인이다. 인플레이션은 노동자 등 정액소득자의 실질소득을 낮추는 등 경제주체간의 비의도적 소득재분배를 야기할 뿐 아니라, 경제주체들의 투기심리를 유발하고 경제의 불안정성을 강화시켜 경제성장을 저해하기 쉽다.

셋째, 사회복지제도가 확충될 경우 국민경제 전체 차원에서 노동생산성 향상이 둔화되기 쉽다. 사회복지부문은 기술구조상 노동집약적 성격이 강하여 노동생산성 향상이 어려운 부문이다. 그런데 이러한 부문이 국민경제에서 차지하는 비중이 늘어나면 국민경제 전체의 생산성 증가가 둔화되기 쉽다.

넷째, 인구 고령화 수준이 높은 사회에서는 사회정책의 노인 편중성이 발생하기 쉽다. 즉 사회복지지출 총액 중 노인 대상 프로그램의 지출비중이 높아진다. 그런데 노인들은 젊은이들에 비해 취업률도 낮을 뿐 아니라 취업자라 하더라도 노동생산성 제고가 어려운 집단이라 할 수 있다. 따라서 사회정책의 노인 편중성이 높아질수록 사회정책의 경제성장 지원효과는 약화된다.

나) 경제성장의 질과 사회정책

경제성장의 질과 관련해선 사회정책의 발전이 부정적 영향을 미치는 경우를 찾기 어렵다, 사회정책은 다양한 경로를 통해 경제성장의 질을 향상시키고 따라서 사회구성원의 삶의 질을 개선시킨다. 첫째, 사회정책은 사회구성원간 소득 및 소비 수준의 균등화를 촉진함으로써 경제성장의 질을 높인다. 이미 부유한 사람에게 한 단위 소득이 더 제공될 때 그가 느끼는 만족도보다는 가난한 사람이 한 단위 소득을 더 올림으로써 느끼게 되는 만족도가 한결 높을 것이다. 따라서 한 사회의 평균적 구성원의 복지수준을 판단하려면 1인당 국민소득 수준 못지않게 소득분배구조를 파악하는 것이 중요하다. 소득분배가 균등하게 이루어진 사회일수록 평균적 사회구성원이 누리는 복지수준이 높은 것이다.

둘째, 사회정책은 과도한 경기변동(business cycle)을 억제시켜 경제주체들이 안정적인 경제생활을 누릴 수 있도록 해준다. 예컨대  불황기에 실업급여 등의 형태로 발생하는 사회복지지출과 이것의 재원충당을 위해 강화되는 누진세는 경기변동을 억제하는 ‘자동안정장치’(automatic stabilizer 또는 built-in stabilizer) 기능을 수행한다. 불황기에는 실업자나 빈곤층 지원을 위해 사회복지지출이 늘어나게 되는데, 이는 불황기에 발생하는 유효수요 부족 문제를 완화시켜주어 경기회복 시점을 앞당겨주는 효과를 갖는다. 또 소득 수준이 높은 사람에게 보다 높은 세율을 적용하는 누진소득세나 이윤 수준이 높은 기업에게 보다 높은 세율을 적용하는 누진법인세는 호황기에 발생하는 높은 소득과 이윤을 정부가 흡수하게 함으로써, 고소득에 수반되는 고소비와 고이윤에 수반되는 고투자를 억제시켜 경기과열을 막아주는 효과를 낳는다.

셋째, 사회정책은 사회갈등을 완화시켜 사회구성원들이 심리적으로도 편안하게 살 수 있도록 지원해준다. 빈곤층의 비중이 높고 빈부격차가 큰 사회에서는 자연히 사회갈등 수준도 높게 마련이다. 2005년 미국 뉴올리언즈에서 발생한 자연재해인 ‘카트리나 사태’를 통해 확인된 바와 같이 1인당 국민소득수준이 아주 높지만 빈부격차가 큰 미국사회는 잠재적인 사회적 갈등 수준이 매우 높은 사회이다. 사회란 단지 개인들이 그 속에서 활동하는 ‘환경’이기만 한 것이 아니라 어느 정도는 개인들의 ‘삶의 의미의 귀속처’이기도 하다. 즉 사회는 그 구성원들이 서로 연대감을 가지고 협력해야 하는 공동체(community)이기도 하며, 이러한 공동체적 성격이 강한 사회에서 구성원들은 더욱 만족과 평온함을 느끼며 살 수 있는 것이다.

넷째, 사회안전망을 확충하는 사회정책은 경제주체들의 생활을 안정시키고 보다 예측가능하게 만들어줌으로써 이들의 삶의 질을 높여준다. 다섯째, 복지 프로그램의 한 부분인 적절한 수준의 실업급여는 취업희망자들의 직업탐색기회를 넓혀주어 노동시장에서 좋은 ‘일자리 궁합’(job matching)을 촉진한다. 즉 적재(適材)가 적소(適所)에서 일할 수 있도록 돕는다. 이를 통해 취업자의 만족도도 높아지고 노동생산성도 제고된다.

3. 한국경제의 과제와 사회정책의 역할

가) 한국경제의 현황 진단

외환위기 이후 한국경제는 급속한 변화를 경험하였고 지금도 여전히 한국경제의 진로는 불투명하다. 그동안 급속하고 강력하게 추진되어온 신자유주의적 경제개혁의 성과와 문제점에 대해서는 대체로 다음과 같은 평가가 가능하다고 판단된다. 우선 성과와 관련해서 대다수 논자들이 거론한 것은 외환위기를 경험한 바 있는 다른 나라들에 비해 매우 급속히 위기로부터 탈출할 수 있게 했다는 점이다. 또 한국경제의 중심세력인 재벌기업들의 소유지배구조가 크게 개선되었고 전통적인 고부채 성장 모델로부터 벗어날 수 있었다는 점도 많이 거론되어왔다. 이를 통해 산업부문과 금융부문의 동반 부실화의 위험이 현저히 약화되었으며, 삼성전자로 대표되는, 위기 과정에서 살아남은 재벌기업들을 중심으로 국제적으로도 재무건전성 수준이 매우 높은 경쟁력 있는 글로벌(global) 기업들이 형성되었다. 그런 점에서 외환위기는 이들 기업들에게는 ‘위장된 축복’이었다고 이야기해도 과언이 아닐 것이다. 또한 기업 투명성 제고를 매우 중시한 재벌개혁 등의 성과로 제도의 투명성 수준이 과거에 비해 매우 높아졌다(이원재, 2005: 50-51). 또한 개혁의 또 다른 핵심 대상이었던 은행 등 금융기관의 수익성이 크게 제고되었고 부정적 의미에서의 ‘관치금융’도 해소되었다. 또한 위기 이후 환율 인상 등에 힘입어 수출이 크게 증가하였고, 경제성장률도 국제적으로 낮지 않은 편이다.

반면에 문제점으로 들 수 있는 것도 매우 많은데, 우선 외환위기 이전 몇 년과 비교해볼 때에는 투자율과 성장률이 상당히 하락하였다. 학계 일각에서는 이를 두고 과도하고 부적절한 경제개혁으로 인해 한국 경제가 선진국들과 마찬가지로 저투자-저성장의 덫에 빠지게 되었다고 비판해왔다(장하준, 2004a: 251). 또한 자본시장의 전면개방으로 인해 은행 및 재벌기업들에서 외자의 비중이 급증함에 따라 다양한 부작용이 발생하였다. 위기 상황에서 은행 및 기업의 헐값 매각으로 인한 국부유출 문제, 안정성과 수익성을 중시하는 외국인 주주들의 영향력과 엄격한 BIS 비율 규제 등으로 인해 은행 부문에서 기업금융이 크게 감소하고 가계금융이 과다하게 증가하였다는 점, 주주권리의 일방적이고 급속한 강화, 또 재벌기업 총수들의 경영권 방어를 위해 재벌기업들에서 성행한 자사주(自社株) 매입으로 인한 투자여력 저하, 인원감축에 치중하는 구조조정의 만연, 또 거시정책적 목표 달성을 위해 정부가 금융기관들의 협조를 요청하기가 어려워졌다는 점 등이 대표적 내용들이라 할 수 있다. 일부 논자들은 이러한 문제들을 ‘주주자본주의’(shareholder capitalism) 모델의 도입으로 인한 불가피한 부작용으로 보고 ‘주주자본주의’ 대신에 유럽이나 일본식의 ‘이해관계자 자본주의’(stakeholder capitalism)  모델을 도입해야 한다고 역설하기도 했다(이찬근 2004; 장하준 2004a).

또한 사회 양극화와 국민경제의 통합성 약화도 중요한 문제점으로 빠짐없이 지적되어왔다. 수출/내수간, 대기업/중소기업간, IT 부문/비(非)IT 부문간, 수도권/비수도권간, 정규직 노동자/비정규직 노동자간, 부유층/빈곤층간에 경제성과와 소득의 간극이 점점 더 커져온 것이다. 또한 자본시장의 전면개방에 따라 한국 증시와 미국 증시간의 동조성이 강화되는 등 금융 불안정성이 강화되었다는 지적도 많이 있었다.

외환위기 이후 추진된 경제개혁의 성과를 극대화하는 한편 그 폐해를 최대한 줄이려면 무엇보다도 성장과 분배 사이의 선순환구조를 형성하여 성장을 선도하는 부문의 성과가 경제 각 부문에 고루 확산될 수 있는 길을 찾아야 하며, 국민경제 전체 차원에서 유연성(flexibility)과 안정성(stability)의 적정 결합 상태, 즉 '유연안정성'(flexicurity)을 확보할 수 있는 방안을 발견해야 할 것이다. 그리하여 경제적 차원에서 뿐 아니라 사회적 차원에서도 ‘지속가능한 발전’(sustainable development)을 이루어가야 한다.

나) 한국경제의 주요 과제와 사회정책의 역할

1) 성장과 분배의 선순환구조 형성

성장과 분배의 선순환구조를 형성하려면 우선 경제성장률을 현재보다 높일 필요가 있다. 현재 한국의 경제성장률은 OECD 국가 중 낮은 편은 아니나 선진국의 경제발전수준을 추격(catch-up)하려면 좀더 높은 성장률이 요구된다. 적어도 서구의 복지국가 형성기에 비서는 고도성장의 필요성이 높다고 판단된다. 세계에서 가장 빠르게 진행되는 인구 고령화에 따르는 잠재성장률의 저하, 통일에 대한 준비과정 및 통일 이후에 치러야 할 막대한 경제적 비용, 또 한국경제가 고도성장하는 중국과의 산업적 보완성을 계속 유지하기 위해서는 산업구조의 빠른 고도화가 요구된다는 점 등이 고도성장을 요구하는 대표적 요인들이다(신정완, 2005: 123).

그런데 장기적으로 원활한 경제성장을 가능케 하려면 무엇보다도 잠재성장률을 높이는 것이 중요한데 이를 위해서는 노동공급을 증가시키고 노동생산성을 제고하는 것이 긴요하다. 현재 인구 고령화가 세계에서 가장 빠른 속도로 진행되고 있는 관계로 머지않아 한국경제는 노동력 부족 상태에 직면하게 될 것이므로 노동공급을 증가시키기 위한 정책방안이 긴요한 실정이다. 우선 여성의 경제활동참가율을 선진국 수준으로 높일 필요가 있는데 이를 위해서는 보육의 사회화를 통해 기혼 여성의 경제활동참가 여지를 넓히고 양성 고용평등 관행을 확고히 정착시켜야 하며 여성친화적 일자리 창출에도 관심을 가질 필요가 있다. 또한 네덜란드에서 추진되었던 바와 같이 주로 기혼여성들이 쉽게 접근할 수 있는 파트타임 일자리를 늘리고 파트타임 노동에 대한 적정 보상과 보호를 통해 이것이 저임금 노동으로 전락되어 기피대상이 되지 않도록 할 필요가 있다.

또한 고령화시대에는 고령자의 생애취업기간을 연장시키는 것이 필요한데, 이를 위해서는 현재의 인구학적 구조에 전혀 걸맞지 않게 정해진 정년시기를 늦추고 더 나아가 장기적으로는 정년제도 자체를 폐지하는 방향으로 나아갈 필요가 있다. 현재 기업들의 중고령자 기피현상으로 인해 노동자들의 실질 정년 시점이 단축되고 있는데 이는 시급히 시정할 필요가 있는 사안이다. 기업들이 중고령자를 기피하는 이유의 하나는 연공서열급적 임금체계로 인해 노동자들이 나이가 들수록 생산성에 비해 임금비용이 과도해진다는 것이므로, 고용안정을 조건으로 임금피크제의 확산을 촉진할 필요가 있다. 또한 기업이나 공공기관에서 일자리를 갖기 어려운 고령자를 위해서는 제3섹터에서 고령자 친화적 일자리를 창출할 필요도 있다.

노동공급의 증대보다 더 중요한 것이 노동생산성의 제고인데 이를 위해서는 교육과 노동시장, 그리고 산업 간의 연계를 강화시킬 수 있는 방향으로 교육제도와 노동시장제도를 편성할 필요가 있다. 또한 현재 연공서열급 중심의 임금체계를 직무내용과 성과 위주의 임금체계로 변화시켜 노동자들에 대한 보상체계가 생산성 제고를 유도할 수 있게 할 필요가 있다.

사회정책은 다양한 방식으로 노동공급 증대와 노동생산성 제고를 지원함으로써 잠재성장률 제고에 기여할 수 있다. 보육, 양로 등 기혼여성이 가정에서 담당해온 역할을 사회화함으로써 기혼여성의 경제활동참가율을 높일 수 있다. 이를 위해서는 공공 보육기관 및 양로기관의 대폭 확충이 요구된다. 또한 직장 내 탁아소 설치 등 기업의 협조를 유도할 수 있는 정책도 마련되어야 한다. 또 질 좋은 공공 평생교육체계를 확충하고 정비함으로써 교육-고용-복지를 통합적으로 연결시키는 ‘학습복지’(learnfare)를 강화시킬 필요가 있다. 이와 관련하여 덴마크, 스웨덴 등 학습복지 수준이 높은 나라들의 경험을 벤치마킹할 필요가 있다. 학습복지의 강화는 노동력의 질 향상과 실직으로 인한 노동경력 단절을 완화시킴으로써 특히 고령자, 미숙련 노동자 등 취업경쟁력이 낮은 집단의 취업률을 높이고 생애취업기간을 연장시키는 데 기여할 수 있다. 또한 고령자 등 취업취약계층을 위해 반(半) 자원적인(voluntary) 성격의 제3섹터 일자리를 창출하여 이들의 지식과 기능을 사회적으로 활용하는 한편 이들의 자존감 및 생활 만족도를 높일 필요도 있다.

잠재성장률의 제고 못지않게 중요한 것이 경제성장의 고용창출 효과, 소득창출 효과를 높여 ‘일자리 없는 성장’(jobless growth)이 아니라 ‘일자리 낳는 성장’이 이루어지도록 하는 일이다. 현재 심각한 사회 문제로 대두되고 있는 사회 양극화는 성장 둔화에 기인한다기보다는 주로 경제성장을 주도하는 부문의 성과가 경제의 여러 부문으로 확산되지 않는 데 기인하는 것으로 진단되고 있다. 이 문제를 해결하기 위해서는 우선 국내 산업 부문간 산업연관의 밀도를 높일 필요가 있다. 이와 관련하여 산업정책 차원에서 가장 중요한 과제는 소재ㆍ 부품 부문의 중소기업 육성이라고 볼 수 있다. 현재 산업구조에서 IT 부문의 비중이 빠르게 커가면서 완제품 생산과 수출이 국내 소재ㆍ 부품 산업의 생산과 고용을 촉진하는 효과가 크게 약화되었다. 이는 IT 부문 완제품에 투입되는 소재 및 부품의 수입 의존도가 높아진 데 기인하며 이는 결국 주로 중소기업들로 구성된 국내 소재ㆍ 부품 부문 기업들의 경쟁력이 떨어지는 데 기인한다.

현재 다양한 형태로 존재하는 중소기업 지원정책의 효율성과 통합성을 높임으로써 정책의 실효성을 크게 높일 필요가 있다. 그런데 중소기업 육성방안으로서, 최근에 상당히 약화되고 있는 대기업과 하청 중소기업 간의 수직계열화 밀도를 재강화 시키는 방안만 있는 것은 아니다. 완제품 수출에 주로 의존하는 대기업들이 소재ㆍ부품의 조달과 관련하여 글로벌 아웃소싱(global outsourcing)에 크게 의존하더라도, 국내 대기업 외에도 해외 완제품 대기업 등 독자적 판매대상을 가진 경쟁력 있는 중소기업들이 발전한다면 국민경제는 나름대로 완결성 있는 산업구조를 가질 수 있다. 또 이렇게 경쟁력 있는 중소기업들이 많이 존재할 경우엔 필요에 따라 완제품 생산 중심의 국내 대기업과 소재ㆍ부품 부문의 중소기업 간의 수직적 분업연관도 쉽게 재복원, 재강화 시킬 수 있다(신정완, 2005: 131). 경쟁력 있는 중소기업의 육성과 병행하여 대기업 노동자와 중소기업 노동자 간의 과도한 고용조건 격차를 점진적으로 해소할 필요가 있다. 이는 공정한 노동시장질서를 형성하는 데 필요한 일일 뿐 아니라 우수 인력 유치에 어려움을 겪고 있는 중소기업을 지원하는 의미도 있다.

또한 산업구조의 다변화도 필요하다. 현재 한국경제의 성장과 수출을 주도하고 있는 부문은 반도체, 휴대폰, 컴퓨터 등 IT 부문과 자동차, 석유화학, 조선 등 전통적 중화학공업 부문으로 양분되어 있고, 반도체 등 몇 개 주요 품목이 수출에서 차지하는 비중이 계속 늘어나고 있는 형편이다. 이는 국민경제의 안정성 확보와 부문간 균형성장을 어렵게 하는 핵심요인이다. 현재 크게 낙후되어 있는 서비스 산업의 생산성을 제고하는 것이 매우 중요한데, 특히 산업 생산에 대한 기여도가 높은데다 기술구조의 노동집약성으로 인해 고용창출효과가 큰 보건의료, 교육 부문을 확대하고 경쟁력을 높일 필요가 크다. 또한 최근의 ‘한류’ 열풍에서 드러났듯이 국제경쟁력을 갖추고 있고 고급인력을 필요로 하는 문화 콘텐츠 산업의 발전을 지원함으로써 대졸자 등 고급인력의 일자리를 많이 창출할 필요가 있다. 이는 대졸자 과잉공급문제에 처한 한국의 노동시장 상황에서 매우 긴요한 과제라 할 수 있다.

사회정책은 노동자들에게 지급되는 사회임금 수준을 높여줌으로써 기업규모별 임금격차를 간접적으로 줄여줄 수 있다. 이를 통해 중소기업의 인건비 부담을 경감해주고 우수 인력 유치를 촉진함으로써 간접적으로 중소기업 지원 효과를 볼 수 있다. 또한 공공 보건의료 및 교육 부문의 양적 확대와 질적 수준 제고를 통해 노동력의 질 향상을 지원함으로써 산업 생산에 기여할 수 있다. 또한 이러한 부문에서 ‘괜찮은 일자리’(decent work)를 창출함으로써 특히 청년실업 문제를 해소하는 데 기여할 수 있다. 대다수 나라에서 그러하듯 한국의 경우에도 청년 실업률은 전체 실업률보다 훨씬 높은 수준을 유지하고 있는데, 한국의 청년 실업 문제를 해결하기 위해선 청년 노동력의 초(超)고학력화라는 조건을 중요하게 고려해야 한다. 즉 일자리 총량이 부족한 것보다 대부분 대학을 졸업한 고학력 청년층이 선호할 만한 ‘괜찮은 일자리’가 부족하다는 것이 핵심 문제이다. 따라서 비정규직 일자리의 양산을 통해서는 이 문제를 해결하기 어려운데, 공공 보건의료나 교육 부문은 고학력자를 위한 비교적 양질의 일자리를 만들어낼 수 있는 잠재력이 크다고 할 수 있다.

참여정부가 지향해야 할 일자리 만들기 정책의 핵심 기조로서 ‘괜찮은 일자리’ 만들기의 중요성을 역설한 연구로는 박태주(2005) 참조.

2) 국민경제의 유연안정성 제고

‘유연성’(flexibility)과 '안정성'(security)의 적절한 결합을 의미하는 ‘유연안정성’(flexicurity)이란 용어는 본래 고용안정 수준이 높은 유럽대륙국들에서 만들어진 용어이다. 세계시장에서의 경쟁격화와 유연한 생산체계의 확산, 그리고 노동조합에 의해 높은 수준의 고용보호를 받는 ‘내부자’(insider)와 노동시장 진입이 어려운 실업자 등 ‘외부자’(outsider) 사이의 분리 심화 등의 문제들에 대응하기 위해서는 정리해고 용이화 등을 통해 노동시장의 유연성을 높이되, 적극적 노동시장정책과 튼튼한 사회안전망을 통해 노동자의 생활안정과 ‘고용가능성’(employability)을 높인다는 것이 유연안정성 제고 전략의 핵심이다.

이렇듯 유연안정성은 본래 노동시장 영역에서 사용되어온 용어이나, 국민경제 전체 차원에서 사용해도 무방한 용어라 판단된다. 세계화, 정보화, 금융화 등으로 대표되는 세계경제의 변화방향은 국민경제의 유연성 제고를 필수적 요구로 만들고 있다. 새로운 지식과 기술을 빠르게 흡수하여 산업에 적용할 수 있는 능력을 높이고, 환경변화에 대응하여 경제정책을 유연하게 수정, 보완해갈 수 있는 능력을 높이는 일 등이 국민경제 차원에서의 유연성 제고의 주된 내용일 것이다.

반면에 이러한 세계경제의 변화방향은 국민경제의 안정성 제고의 필요성도 높이고 있다. 외부 환경의 변화로 인해 국민경제가 크게 흔들리는 것을 막을 수 있는 완충장치를 마련하고 사회구성원들의 생활안정을 높은 수준에서 유지하는 것 등이 국민경제 차원에서의 안정성 확보의 주 내용일 것이다. 그런데 안정성이라는 것 자체가 본래 국민경제가 추구해야 할 중요한 가치이기도 하지만, 세계화, 정보화, 금융화 등의 흐름은 국민경제 및 그 구성원들의 경제적 여건을 매우 불안정하게 만들기 쉽기 때문에, 이를 보완하기 위해선 안정성을 강화하는 제도적 인프라가 마련되어야 할 필요성이 높아진다. 문제는 유연성을 높이는 제도적 인프라와 안정성을 높이는 제도적 인프라가 상충하지 않는 방식으로 제도와 정책을 설계할 수 있느냐는 것이다(신정완, 2005: 127).

사회정책은 다양한 경로를 통해 국민경제의 유연안정성을 제고하는 데 기여할 수 있다. 첫째, 기초소득보장제도나 실업보험제도 등을 통해 모든 사회구성원에게 사회안전망을 제공함으로써 산업구조조정에 우호적인 사회분위기를 형성할 수 있다. 그런데 기초소득보장제도는 빈곤층의 노동 동기를 약화시키고 복지수혜자의 복지 의존심리를 야기하여 이들이 자칫하면 ‘빈곤의 덫’에 빠지게 할 수 있다는 문제가 있다. 이 문제를 완화시키는 방안으로 기준소득과 실제소득의 차액 전액이 아니라 차액의 일정 비율만을 지원해주는 ‘음소득세’(negative income tax) 제도 도입이 효과적인데, 최근에 정부는 2006년부터 음소득세의 일종인 ‘근로소득공제제도’(EITC: earned income tax credit)를 도입하기로 결정한 바 있다.

둘째, 공공 직업훈련제도와 평생학습체계의 발전을 통해 교육-고용-복지가 긴밀히 연결되는 학습복지를 강화함으로써 노동자들의 생애에 걸친 고용가능성을 높여줌으로써 산업구조조정에 대한 기피심리나 저항심리를 완화시킬 수 있다. 이와 관련하여 최근에 고안된 ‘사회학습망’(social learning net) 개념에 주목할 필요가 있다. 사회학습망이란 사회구성원 모두가 평생에 걸친 삶의 주기에서 중층적으로 구축된 그물망적인 학습체계에 걸리도록 사회적으로 촘촘하게 짜여진 제도적 장치를 의미한다(강순희ㆍ박정섭ㆍ장원섭, 2003: 20). 사회학습망 구축의 일차적 주체는 정부다. 정부는 공교육에 대한 투자 강화를 통해 사회구성원이 평균적으로 보유하는 일반적 숙련 수준을 제고하고, 학교 교육의 내용과 산업수요 간의 간극을 줄여주고, 현장 직업훈련(OJT: on-the-job training) 등 기업특수적 또는 산업특수적 숙련 형성에 많이 투자하는 기업들을 우대하며, 정부가 주도적으로 운영하는 평생학습기관들을 설립하여 사회구성원들의 지식수준과 학습능력, 기술구조 및 산업구조 변화에 대한 적응력을 높여주어야 한다(신정완, 2005: 131-132). 셋째, 사회정책은 노동자들의 취업률 제고에 주력하는 노동시장정책인 적극적 노동시장정책과 결합되어 복지수혜층의 취업률 제고에 기여할 수 있다.

4. 성장 친화적 사회정책의 설계방향

가) 성장 친화적 사회정책이 갖추어야 할 조건

사회정책이 경제성장에도 기여할 수 있기 위해서는 일반적으로 다음과 같은 조건들을 충족시켜야 한다. 첫째, 복지수혜자의 노동력 질 개선에 적극적으로 기여할 수 있어야 한다. 둘째, 인구 고령화 수준이 높은 사회의 경우에는 노동공급 증대에도 기여할 수 있어야 한다. 셋째, 사회복지지출의 구성에서 비(非)노인 대상 지출, 특히 저소득 가구의 아동 및 청소년을 대상으로 한 지출을 높은 수준으로 유지해야 한다. 아동과 청소년에 대한 지원은 사회적으로 매우 유익한 인적자본 투자라 할 수 있다. 넷째, 사후적 지원보다는 예방적 지원에 더 주력해야 한다. 빈곤이나 실업이 큰 사회적 문제로 대두되기 전에 이를 예방하는 데 사회복지지출이 이루어지면, 빈곤이나 실업으로 인한 각종 사회적 후유증을 줄여 이와 관련된 사회적 비용을 줄일 수 있다.

다섯째, 완전고용 지향적 사회정책의 성격을 띠어야 한다. 그런데 여기에서 완전고용 지향적 사회정책이란 단지 공식실업률을 자연실업률 수준에서 유지하는 데 기여하는 사회정책만을 의미하는 것이 아니라, 비경제활동인구의 규모를 줄여 고용률을 높이는 데에도 기여하는 사회정책을 의미한다. 이를 위해서는 사회정책이 적극적 노동시장정책과 긴밀히 연계되어야 하며, 사회정책 프로그램 구성에서 이전지출(transfer payment)보다는 사회서비스 제공에 더 큰 비중을 두는 방식으로 프로그램이 짜여져야 한다. 복지선진국의 사례를 볼 때 사회복지지출에서 이전지출의 비중이 큰 독일, 프랑스 등 '보수주의적'(conservative), '조합주의적‘(corporatist) 복지국가보다는 보육, 양로, 취업지원 서비스 등 사회서비스의 비중이 큰 스웨덴, 덴마크 등 ’사회민주주의적(‘social democratic) 복지국가가 고용창출능력에서 한결 우수한 성과를 보였다는 점을 중시할 필요가 있다.

에스핑-안델센(Esping-Andersen, 1990)의 유명한 복지국가 유형론에 따르면, 복지국가체제(welfare-state regime)는 미국, 캐나다 등을 대표로 하는 ‘자유주의적’(liberal) 복지국가, 독일, 프랑스 등을 대표로하는 '보수주의적'(conservative), ‘조합주의적’(corporatist) 복지국가, 스웨덴 등 스칸디나비아국들의 ‘사회민주주의적’(social democratic) 복지국가로 삼분된다.

여섯째, 국민경제의 ‘비교제도우위’(comparative institutional advantages) 확보를 지원할 수 있어야 한다. 근래에 빠르게 발전하고 있는 경제학 패러다임인 제도경제학(institutional economics)에 따르면 상품이나 산업들 사이에만 경쟁과 비교우위가 있는 것이 아니라, 제도들 사이에도 경쟁과 비교우위가 있다. 그런데 현재 한국경제의 최대의 취약점의 하나가 제도간의 정합성 및 제도들의 효율성이 떨어진다는 점이라 생각된다. 즉 한국경제는 별다른 비교제도우위를 갖고 있지 못하다는 것이다. 영미모델(Anglo-American model)과 같이 유연성 및 혁신능력 극대화에 유리한 제도 틀을 가진 것도 아니고, 전성기의 독일식 라인 모델(Rhein model)과 같이 형평성, 안정성, 중위 기술 중심의 산업경쟁력 확보에 유리한 제도 틀을 가진 것도 아니다.

국민경제의 과제에 잘 부응하는 적절한 사회정책은 국민경제의 비교제도우위 확보에 기여할 수 있다. 우선 사회정책은 사회임금의 제공, 또 실업자의 생활안정과 재취업을 지원함으로써 노사관계의 안정성 및 예측가능성을 높이고 불가피한 산업구조조정에 대해 우호적인 노동운동의 발전을 촉진할 수 있다. 또 사회학습망 형성 등을 통해 노동자들의 숙련수준을 높여줌으로써 고숙련-고임금-노동생산성 제고-고용안정으로 이어지는 노동시장의 ‘고진로 전략’(high road strategy)을 지원할 수 있다. 이를 통해 노동자들의 고용조건 개선과 국민경제의 경쟁력 제고를 동시에 이루는 데 기여할 수 있다.

나) 성장 친화적 사회정책 개발가능 사례

경제성장을 지원해줄 수 있는 사회정책의 구체적 내용은 그 사회의 경제발전수준, 산업구조, 노동력 구성 등에 따라 달라지게 마련이다. 여기에서는 현재 및 가까운 미래의 한국경제 상황에서 경제성장을 지원해줄 수 있는 사회정책 개발가능 사례를 주요 사회정책 영역별로 몇 개 예시하고자 한다.

1) 직역(膱役)연금과 국민연금의 장기적 통합

현재 공무원연금, 군인연금, 교원연금과 같은 직역연금은 국민연금에 비해 보험료-보험금 비율이 연금가입자에게 한결 유리하게 편성되어 있다. 그런데 공무원, 군인, 교원은 고용안정성이 높은 직군(職群)의 종사자들이어서 일반 국민에 비해 연금제도에서 우대받아야 할 이유가 뚜렷하지 않은데다, 공무원연금과 군인연금은 과도하게 관대한 지급구조로 인해 이미 재원이 고갈되어 정부의 일반재정수입으로 연금을 지급해온 지 오래이다. 따라서 형평성 제고를 위해서나 재원조달의 애로 해소를 위해서나 직역연금은 장기적으로 국민연금으로 통합되는 것이 바람직하다고 판단된다. 완전통합이 이루어지기 전에는 양 연금제도간의 연금납부액-연금수령액 사이의 비율 격차를 점진적으로 줄여나가야 할 필요가 있다. 그런데 현재 공무원, 군인, 교원으로 재직중인 사람들의 경우엔 기존의 직역연금의 존재가 이들의 직업선택에 영향을 미쳤을 수 있으므로, 사회계약의 안정성과 신뢰성 확보를 위해 어느 정도는 기득권을 인정하여 일정 정도 우대조치를 제공할 필요는 있다고 판단된다.

2) 사회서비스

① 지자체 수준의 학습복지체계 강화

사회학습망 강화정책의 핵심요소로서 지역 주민들과 밀착된 지자체 수준에서 성인교육을 위한 ‘평생학습원’을 설립하거나, 직업훈련, 일반교양교육, 전통적 사회복지서비스를 통합적으로 제공하는 ‘지역 교육-복지센터’를 설립하여 지역 주민의 고용가능성을 높일 필요가 있다. 현재 경기도 광명시에서 ‘평생학습원’을 다년간 성공적으로 운영한 경험을 갖고 있다(광명시, 2005). ‘평생학습원’이나 ‘지역 교육-복지센터’는 해당 지역의 학교, 기업, 노동조합, NGO 등과 긴밀한 협력관계를 맺어 운영의 효율화와 지역 수준의 참여민주주의 제고를 촉진하도록 할 필요가 있을 것이다. 또 고령자 등 취업취약계층을 위해 제공되는 제3섹터의 ‘사회적 일자리’ 창출에도 이러한 지역 교육-복지기관이 참여하여 교육-고용-복지가 연결되는 학습복지체계를 착근시킬 필요가 있다.

② 저소득층 가구 아동 및 청소년을 위한 종합적 복지서비스체계 구축

저소득층 가구의 아동과 청소년에게 제공되는 복지서비스는 사회적으로 큰 유용성을 갖는다. 아동기 및 청소년기를 어떻게 보내느냐에 따라 개인의 생애경로가 크게 달라질 수 있기 때문이다. 또한 이들의 학습여건을 개선해주는 복지서비스는 ‘사회적 수익률’(social rate of return)이 매우 높은 인적자본 투자 활동이라 볼 수 있다. 주로 기초 지자체 수준에서 저소득층 가구 아동과 청소년을 위한 복지시설을 설립하고 다양한 복지서비스를 제공할 필요가 있다. 이들이 방과 후에 편안한 조건에서 학습하고 또 학습지원을 받을 수 있게 해주는 공부방을 많이 마련하여 학습여건이 불리하고 사교육을 받기 어려운 빈곤층 학생의 학업경쟁력을 높여줄 필요가 있다. 또한 저소득층 가구의 경우 부모의 질병이나 경제적 무능력 등으로 인해 가정불화가 잦기 쉬어 자녀가 심리적으로 건전하게 성장하기 어려운 경우가 많을 것이므로, 학습지원과 함께 심리상담, 진로상담 등도 병행할 필요가 있다. 개인의 특수한 여건에 따라 학습지원과 상담, 경제적 지원을 결합시키는 ‘개별 사례 관리’(case management)적 접근법이 필요하다.

3) 적극적 노동시장정책

① 직업훈련 및 직업알선사업의 노ㆍ사ㆍ정 공동운영체계 발전

직업훈련과 직업알선은 노ㆍ사ㆍ정 사이에 대립의 요소는 매우 작고 협력유인은 매우 큰 영역이라 할 수 있다. 직업훈련 및 직업알선사업의 기획 및 운영과정에 사용자단체와 노동조합을 참여시킴으로써 이러한 사업의 실효성을 높일 수 있고, 특히 노동조합의 적극적 참여를 유도함으로써 생산적인 노사관계를 형성하는 데 기여할 수 있을 것이다. 스웨덴의 경우 적극적 노동시장정책의 최고 의사결정기관인 노동시장이사회(AMS: arbestsmarknadsstyrelsen)에 노ㆍ사ㆍ정 대표가 참여함으로써 적극적 노동시장정책의 효율성을 기할 수 있었다. 특히 일선 고용서비스 기관의 실무진에 노동조합 대표를 사용자 측 대표보다 많이 참여시킴으로써 참여ㆍ협력적 노사관계를 형성하는 데 큰 효과를 볼 수 있었다. 한국의 경우 노사정위원회가 잘 작동하지 않는 것은 주로 노ㆍ사ㆍ정 간에 이해관계가 크게 대립되는 의제들을 다루어온 데에도 기인한다고 볼 수 있다. 이해관계 대립의 측면이 약하고 이해관계 공유의 측면이 강한 사업들에서부터 노ㆍ사ㆍ정 공동결정, 공동운영의 관행을 형성시켜감으로써 노사관계 개선과 사업의 효율성 제고를 기할 수 있을 것이다.

② 학습구좌제 및 유급학습휴가제 도입

정부는 2006년부터 ‘근로자 학습구좌제’를 시범적으로 실시하고 2008년부터는 전국적 수준에서 제도화할 계획을 갖고 있다. 이 제도는 취업취약계층의 노동자들이 취업에 도움이 되는 학습을 위해 직업훈련기관 등에 다니려 할 경우 정부가 학습비를 사전에 지원해주는 제도이다. 이 제도를 조기에 정착시키는 한편 유급학습휴가제 도입도 적극적으로 검토할 필요가 있다. 유급학습휴가제는 현재 취업중인 노동자들이 자신의 지식과 기능을 향상시키기 위한 학습을 수행할 경우 이 학습에 필요한 휴가기간을 설정하고 이 기간에도 급여를 지급해주는 제도이다. 이 제도는 사내 현장직업훈련(OJT: on-the-job training) 체계 구축이 어려운 중소기업 등에서 큰 실효를 볼 수 있을 것이다. 정부는 이 제도를 모범적으로 운영하는 기업들에게 세제지원 등의 혜택을 제공함으로써 이 제도의 정착을 지원할 수 있다.

4) 사회정책 모니터링 시스템 구축

어떤 제도나 정책이 지속적으로 좋은 성과를 낳게 하기 위해선, 이러한 제도나 정책의 작동을 상시적으로 점검하는 모니터링(monitoring) 시스템을 구축할 필요가 있다. 한국의 경우 외환위기 이후 실업률이 급상승하여 공공근로사업 등 각종 실업대책이 집행되었던 시기에 국책연구소인 한국노동연구원 내에 ‘실업대책 모니터링센터’를 설립하여 각종 실업대책의 성과를 점검하고 개선책을 제안하도록 한 경험이 있다.

실업대책뿐 아니라 국민기초생활보장제도 등 각종 사회정책의 경우에도 사회정책의 탈빈곤 효과나 취업률 제고효과를 정책수단별로 모니터링할 필요가 있다. 모니터링 활동은 소관 부처 공무원들이 직접 담당할 수도 있겠으나 지역의 NGO들을 참여시킴으로써 효율성을 높일 수 있다. 지역 NGO들, 특히 빈곤문제 영역에서 활동하는 NGO들은 지역 내 빈곤층의 현황을 잘 파악할 수 있는데다 정부로부터 독립적인 관계로 각종 사회정책의 효과를 좀더 냉정하고 비판적으로 모니터링할 수 있다. 또한 모니터링에 들어가는 경비도 절감될 수 있을 것이다. 근래에 ‘민관 파트너십’ 형성이 주요 화두로 대두하여 실업대책 집행과 관련해서도 NGO들이 많이 참여한 바 있는데, 사회정책의 집행은 주로 정부가 직접 담당함으로써 사회정책에 대한 정부의 책임성을 높이고, 모니터링 활동 등에는 NGO의 역할을 증대시켜 엄정한 평가가 가능하도록 역할을 분담하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

5. 맺음말

경제성장과 사회정책의 발전은 결코 상호 대립적이거나 양자택일적인 가치가 아니며 양자를 순기능적으로 결합시킬 수 있는 방안을 모색하는 것이 중요하다. 특히 인구 고령화로 인해 잠재성장률이 하락해가고 있으며 사회 양극화 문제가 심각한 사회 문제로 대두된 한국사회의 경우엔 양자를 상호보완적으로 결합시킬 수 있는 길을 찾는 것이 핵심적인 국가적 의제(national agenda)라 할 수 있다. 이 글은 이러한 길을 찾기 위한 방안을 모색하기 위해 우선 경제성장과 사회정책 간의 관계를 이론적으로 검토하였고, 한국경제의 현재 상황에서 달성해야 할 시급한 과제로서 성장과 분배의 선순환구조 형성과 국민경제의 ‘유연안정성’(flexicurity) 제고를 제시하였다. 또 이러한 과제를 달성하는 데 사회정책이 어떠한 방식으로 기여할 수 있는가를 논의하였다. 또한 성장 친화적인 사회정책이 갖추어야 할 일반적 조건을 제시하고, 구체적인 정책개발가능 사례를 몇 개 예시하였다.

사회구성원 모두가 고루 잘 사는 사회를 만드는 것은 인류의 오랜 꿈이기도 한데, 사회 양극화가 심화되고 있는 한국사회에서는 더욱 절박한 과제라 할 수 있다. 경제성장에 기여할 수 있는 동시에 경제성장과정에서 발생하는 사회적 문제들에 잘 대처할 수 있는 사회정책의 틀을 발전시키는 것은 21세기 한국사회의 최대과제의 하나라 할 수 있다.

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Confidential

❚새로운 사회를 여는 연구원 연구자료❚

2006/11/24

“노동중심 국민경제론과 한국경제의 대안 찾기”

새로운 사회를 여는 연구원/ 연구센터장 김병권(bkkim21kr@naver.com)

121-841 서울시 마포구 서교동 461-28 삭녕빌딩 2층

새로운사회를여는연구원 Corea Institute for New Society

http://www.cins.or.kr

● 목차

1. 한국사회에서 요구되는 “대안”의 성격.

2. 대안 논의와 관련된 이슈.

3. “노동 주도형 경제모델”의 핵심적 특징.

4. 대안사회 이행전략 모색의 시론적 기초.

I. 한국 사회에서 요구되는 “대안”의 성격

1)  한국사회 대안 논의 배경

- 최근 몇 년 동안 “대안은 없다”는 오랜 피해의식을 깨고 “대안의 필요성”이나 “진보의 대안 부재” 논의가 비교적 활발하게 검토되었음.

- 대안논의는 15년 이상 일반화된 ‘거시담론 기피증’을 탈출하는 데 큰 도움을 줌.

- 그러나 이것은 1) 한국사회 신자유주의화 기간이 길어지고 이에 따른 현실적 피해(신용불량, 비정규직, 투기자본)가 구체적으로 국민에게 피부로 실감되었던 점, 2) 국민의 정부에 이어 참여정부에 이르기 까지 자칭 개혁정권이 특히 경제 분야에서 신자유주의 흐름에 대한 완벽한 무능력을 표면화 시킨 점. 3) 세계적으로도 신자유주의를 더 이상 글로벌 스탠더드 대세로 당연히 수용하려는 경향이 꺾인 점 등에 기인함.

- 대안 논의가 이런 요인을 피동적으로 수용해 온 측면이 적지 않음. 때문에 엄혹한 현실상황에 비해 대안 논의가 지극히 파편적, 피상적 수준에서 진행되고 있고, 절박성의 강도가 매우 미흡한 것이 또한 현실임.(현장에서 여전히 대안적 전선이 아니라 저항적 연대로 형성되고 있다는 것은, 대안 모색이 현실 구조에서 실천적이지 않다는 것을 입증하고 있음.)

2) 한국사회에서 요구되는 대안

- 현재 한국사회는 공통적으로 대안에 대해 논의하고 있지만, 그 분야, 수준, 성격은 천차만별이라고 할 것임. (거시적 대안과 미시적 대안, 단기적 정책대안과 중, 장기적 대안, 부분적 보완과 시스템적 대안, 각론적 대안과 총론적 대안 등등)

- 현재 한국사회에서 필요한 대안은 “특정 국면에서 필요한 부분적인 대책”이거나 기존 시스템 가운데 부정적인 측면을 완화하는 보완책“의 수준을 넘어야 함.

- 현재 요구되는 대안은 두 가지의 기본적인 요건을 만족시켜야 함. 1) 사회조직과 운영의 “원리적인 차별성”이 존재해야 하고, 2) “변혁적인 현실성”이 있어야 함.

- 우리 사회의 대안은 “현재의 사회조직원리, 운영원리”를 극복하고 “새로운 사회조직 원리와 운영원리에 기초한 새로운 사회모델”을 모색할 필요가 있음.

- 경제 분야에서 현재 한국경제를 움직이는 원리는 다소 극단화시켜 표현하면 “주주가치 극대화”라는 주주자본주의 원리에 의해 모든 경제메커니즘이 작동된다고 볼 수 있음. (기업지배구조와 경영목표, 기업사이의 인수합병, 은행을 비롯한 금융운동, 노동시장 변화, 산업정책 등 모든 분야에서 가장 단일하게 관철되고 있다고 보임. ‘시장지상주의’라는 표현은 현상적 특성을 나타낼 뿐 정확한 작동원리로 정의하기에는 무리가 있음.)

- 우리 사회의 대안은 “주주가치 극대화”를 중심으로 움직이는 사회조직원리를 극복하고 새로운 중심적 경제운용 원리를 세우는 것이 될 것임.

- 우리 사회의 대안은 “새로운 이데올로기적 기초”를 세우는 것을 피할 수는 없지만 “현실 가능한 대안”을 모색하는 것이 우선적임. (현재 조건은 이념적 기초 ->구체적 대안이라는 Top -Down 방식보다는, 현실적 대안 ->이념적 공통기초라는 bottom-up, 또는 middle up down 방식이 적합할 것임.)

- 현실성에 대한 판단 기준은 두 가지임. 1) 현재 국민이 납득하고 동의할 수 있는가? 2) 현재 존재하는 정치구도에서 수용 가능한가?

- 두 번째 기준인 “현재 정치역학이 수용 가능한 대안”은 현재의 정치지형에 비추어 볼 때 현실성을 판단하는 기준으로 세울 수 없음.  즉, 현실 정치지형은 90% 이상이 직접적으로든 전제적으로든 “주주가치 극대화”라는 주주자본주의 원리 그 자체를 부정할 생각이 없다고 판단됨.

- 따라서 우리사회가 요구하는 대안은 기본에서 “현실 정치역학”을 변화시킬 것을 전제로 해야 함.

- 그렇다면 대안의 현실성 판단 기준은 “우리 국민이 납득하고 동의할 수 있는가”를 중심으로 세워야 함. 그런 의미에서 우리 사회 대안은 본성에서 “변혁적 현실성을 갖는 대안”이어야 할 것임.

II. 대안 논의와 관련된 이슈

1) 북유럽 모델에 대한 검토가 남긴 성과

- 2000년 이후 한국사회 대안 방향의 하나로 활발하게 논의된 북유럽 모델 (스웨덴 모델, 사회적 대타협모델, 복지국가 모델, 노동유연 안정화 모델 등등)은 기본적으로 한국에서 영미식 모델 지상주의를 극복하고 사회경제모델에 대한 시야를 확대시켰다는 점에서 매우 긍정적 역할을 했다고 봄.

- 나아가 국민경제에 대한 주의환기를 시킨 점도 긍정적으로 평가됨. (단, 국민경제 단위는 여전히 보호/ 방어되어야 한다는 수동적 측면이 강하고, 국민경제의 발전 동력이나 국민경제의 내용적 풍부화 - 산업정책이나 농업정책 등 - 측면에서 능동적이지는 못한 점이 아쉬움.)

- 그러나 현재는 북유럽 모델도 넘어야 할 필요성이 높음. 이는 단지 현재의 한국자본주의가 이미 “자본의 힘이 국가의 힘을 능가해 버렸다는 점”이나 “노동의 조직적 힘이 타협의 한 주체로 서기에는 무력해졌다”는 측면만이 있는 것이 아님.

- “시장의 실패”, “연대성 강조”, 또는 “사회 안전망 강조”로 표현하든 북유럽 모델 수용에서 핵심은 “사회적 약자에 대한 배려”로 집약될 수 있음. 그러나 문제는 “경제의 중심적인 작동을 시키고 성장 발전을 주도하는 메커니즘을 그대로 둔 채, 이들 작동과정에서 나타나는 문제점 보완을 위해, 어떤 점에서는 ”경제외적“인 측면에서 ”보완책“을 강구하는 방향으로 흐를 개연성이 높기 때문임.

2) “기술혁명‘에 대한 진보의 관점

- 영미식 자본주의 모델이 일시에 지배적인 경제 시스템으로 세계를 지배할 수 있었던 것은 “금융”, “군사력”외에 “첨단기술”에 대한 주도성을 갖고 있었기 때문임.

- "진보는 선진생산력을 대표한다."는 명제는 아주 간단하고 당연한 것이어야 함. 그러나  한국의 진보가 성장에 대해 얼마간의 혐오를 가지고 있는 것과 유사하게 선진적 생산력 - 선진기술에 대해 일정한 혐오를 가지고 있는 현상도 짚어봐야 할 필요가 있음.

- 진보의 대안은 "현재 생산관계로부터의 안티테제"와 "발전하는 생산력으로 부터의 진테제"가 결합되어 적극적으로 창출되어야 함. 즉, 우리 사회가 대안사회를 요구하는 것은 한편에서는 불평등 사회구조 때문이기도 하지만, 다른 한편에서는 현재의 사회구조가 발전하는 생산력에 장애가 되기 때문임. 따라서 우리의 대안사회모델은 더욱 높은 생산력 발전을 위한 더 넓은 길을 열어줄 수 있는 모델이 되어야함.

-  특히 지난세기말 기술혁명은 단지 산업구조변화와 생활방식변화를 만들었을 뿐 아니라 노동형태, 노동구조, 노동방식에도 지대한 변화를 불러 일으켰고 이것은 이에 조응하는 더 전진된 기업모델, 산업모델, 사회관계모델을 구축해야 할 필요를 제공해 주고 있음.

-  새사연은 지난 세기말부터 일어난 기술혁명에 대해, 그것의 사회과학적 핵심 함의에 대해 "정신기술노동이 선도하는 질적 생산의 시대"로 정의함. 이런 정의에 기초하여 모든 사회 대안모델 구상에서 "질적 측면"을 중시하고, 정신기술노동에서 가장 전형적으로 표현되는 "노동창의성"을 중시하며, 이들에 의해 파생되는 생산과 생활에서의 "자율성"/ "다양성"/"협력성"을 중시함.

- 그리고 새사연의 대안 모델은 이런 특징을 생산관계, 사회구조모델로 반영시키려는 의도를 가지고 있음. 새사연은 이를 새사연의 "시대관"을 정의하는 하나의 축으로 함. (새사연은 일면 기술혁명을 반영하여 "질적 생산의 시대"로 시대관을 규정하며, 다른 일면 국민의식발전을 반영하여 "국민주도 시대"로 시대관을 규정함.)

- 새사연이 구상하는 "노동주도형 국민경제모델"은  (일면에서는 현재 한국의 주주자본주의/신자유주의에 대한 적극적인 안티테제로서 구상되기도 했지만) 바로 "정신기술노동이 선도하는 질적 생산의 시대"를 진테제로 적극 반영하여 세운 경제대안모델인 것임.

- 이러한 문제의식에 기초한다면, 서구식 ‘지식기반 경제’개념이 아닌 진보적 개념의 새로운 생산력 추세에 대한 분명한 정의를 할 수 있을 것임. 또한 ‘혁신’의 문제, 나아가 ‘저출산과 고령화 문제’, ‘고용 없는 성장’의 문제를 진정 진보적 방향에서 풀 수 있는 길이 열릴 것임.

3) 시장은 관리될 수 있는지에 대한 검토

- 과거 개발독재 시대의 ‘미 성숙된 시장에 대한 관리의 불가피성’을 넘어선 새로운 수준에서의 시장의 관리, 관리되고 제어되는 시장에 대해 연구 검토하는 것이 긴요함. (최근 베네수엘라를 보아도 시장을 폐기하고 있는 것은 아니지만, 시장은 제어되고 관리된다고 보아야 함.)

- 특히 국가와 시장 사이의 딜레마를 극복하는 것이 무엇보다 긴요함. 한국의 현실구조에서는 국가를 강조하고 시장을 규제하다 보면 권력이 국가로 가고, 반대로 국가의 기능을 축소하고 시장 규제를 풀다보면 권력은 국민이 아닌 시장(실제로는 시장의 지배자인 소수 거대자본)으로 갔던 경험을 성찰해야 함. 어떤 경우에도 권력은 국민에게 넘어오지 않았음.

- 국가가 경제발전의 주도성(이니셔티브)을 다시 가지는 시대는 지났음. 경제발전의 주도자로서의 국가는 이미 박정희시대를 전성기로 80년대에 막을 내렸다고 보아야함.(사회주의나라에서도 동구사회주의 멸망으로 막을 내림)   그리고 그것은 기계제 대량생산방식의 시대에 한정적으로 긍정적 역할을 한 역사적 과거형임.

- 대안 경제모델이 제대로 정의되려면, 추상적인 시장의 인정이나 시장의 실패를 논할 것이 아니라 대안 경제에서 정확히 시장이 어떤 기능을 담당해야 하는지를 검토해야 함.

- 대안경제 모델에서 시장의 기능과 역할은 경제의 각 부분의 순환을 가장 빠르게 동적으로 보장하는데 최대한 활용되도록 관리되어야 함.  새사연은 "시장에 의한 경제지배"를 적극 부정 하지만, 그 대안으로 "시장의 폐기"가 아니라  "관리되는 시장 - 제어되는 시장"을 구상함. 즉, 국민경제 수준에서의 시장 관리와 제어의 주체는 국가가 타당할 것임.

- 새사연은 시장주도(자본주도)와 국가주도만 있는 것은 아니라고 봄. 노동주도, 국민주도성이 현실적/ 제도적으로 보장되는 모델을 만들 수 있다면, 여기에 국가가 이를 조정/ 지원하고, 필요한 수준에서 시장 메커니즘 역시 상품과 자본, 노동의 순환을 매개하는 시스템을 고려할 수 있다고 봄.

4) 오래된 화두 - 진보의 성장전략 재론

- 새사연은 진보가 반드시 독자적이고 고유한 성장전략을 가지고 있어야 하고, 독자적인 성장엔진을 국민에게 제시할 수 있어야 한다고 봄. 그것은 진보가 자신이 책임지고 경제를 운영하려면 성장전략도 분배전략도 모두 가지고 있어야 하는 것이고 특히 성장전략에 대한 이니셔티브가 있어야 분배의 이니셔티브도 확고하게 쥘 수 있기 때문임.

-  성장전략과 관련해서는 다음과 같은 이슈가 있음. "성장이냐 분배냐", "고속성장이나 저속성장이냐", "지속불가능한 성장이냐 지속가능한 성장이냐", "양적 성장이냐, 질적 성장이냐"하는 이슈들이 얽혀 있음.

- 1)  성장-보수, 분배-보의 등식은 한편에서는 "선성장 후분배"에 시달려온 오랜 우리역사 때문에, 다른 한편에서는 "성장은 자본에게 맡기고 분배를 요구해 복지를 펴온 서유럽 사민주의"에 대한 현실적 기대 때문에 한국의 진보에서 당연한 것처럼 인식되고 있는 것이 사실임.  그러나 이것은  "민중이 사회의 중심적 문제에 대한 이니셔티브를 쥐고 나라를 책임지겠다."는 진보의 핵심적 취지에 정면으로 위반됨. 참고로 국가주도형 모델 시절의 고속성장을 근거로 한 성장제일주의는 이미 한국현실이 아님.

-  대안이 "근본적으로 새로운 사회 작동원리, 운영원리를 기초한다."고 확인했다면 진보는 진보 방식의 한국경제를 이끌 발전 동력/성장엔진을 독자적으로 구상해야 함.  진보가 집권한다면 어떤 성장엔진을 가동시켜 한국 경제의 지속적인 전진을 담보하겠는가? 여기에 대한 답이 없이 다수 국민의 절대적 공감과 동의를 얻을 수 없음.

-  새사연의 경제대안은 이 문제를 "경제발전의 주도성(이니셔티브)을 중심에 놓고" 대안을 모색해 보고 있음. (누가/ 어떤 힘이 한국경제를 주도할 것인가 하는 관점에서 성장문제를 풀어 본 것임.)  국가주도 ->자본주도 -> 노동주도라는 새사연의 대안 모델은 성장엔진을 주동성의 관점에서 흡수해 보려는 시도이기도 함.

- 2) 새사연이 성장전략에 관심을 갖고 있는 것은 "성장에 대한 책임도 자본에게 맡기지 않고 진보가 책임지겠다."는 의사의 표현이자 "진보의 대안은 성장전략에서도 우월성이 입증되어야 한다."는 요구의 반영이지, 성장우선 또는 고속성장제일주의를 하겠다는 것이 아님.

- 지금이 고속성장을 해야 할 때인지, 성장 속도를 당분간 완화시키는 한이 있어도 당분간 불균형성을 해소하는데 역점을 둘 것인지는 상황판단의 문제임.  이것은 진보가 확고한 성장전략을 가져야 한다는 명제와 전혀 충돌되지 않음.

- 3) 더더욱 성장전략이 절실하기도 한 것은 현재의 한국 상황에서 유래함. 현재 한국에 도입된 한국식의 주주자본주의/신자유주의는 기본 특징으로 "저성장 기조"와 "지속 불가능한 성장기조"를 가지고 있음.  이를 타파해야 하는 것이 진보의 절실한 과제이기도 하고, 신자유주의의 허점이기도 함.

-  4) 한발 더 나아가서 진보의 성장전략에서는 "새로운 성장지표"를 적극적으로 만들 필요가 있음. 과거  자본주의 모델의 대부분의 성장지표는 "양적 성장 모델"이라고도 볼 수 있음.  그러나 양적 성장모델이 통하는 순간은 기업의 이윤확대 ->연관 산업 파급 ->고용확대라는 순환구조를 가질 때에만 그나마 긍정성이 있었는데 지금은 전혀 그런 측면도 없음.

-  진보는 새로운 "질적 성장"의 개념을 적극적으로 도입할 필요가 있음. 국민이 생존을 넘어 "삶의 질"을 중심으로 요구가 높아져 가고 있는 시대에, (물론 생계의 위협을 느끼는 역진현상이 신자유주의에서 확대되고 있기는 하지만), 단지 생계해결을 넘어 "국민의 삶의 질"을 높이는 "질적 성장"의 개념을 적극화 하고, 진보의 성장전략이 단지 양적 성장을 담보할 뿐 아니라 질적 성장을 담보하고 있음을 입증해 주어야 함.

-  이럴 때 과거 국가주도형 경제시기의 양적 성장위주의 성장제일주의를 넘어서 21세기형 새로운 성장 모형과 성장엔진, 국민경제 발전의 지표를 진보가 독자적으로 확보 할 수 있을 것임.( 실제 성장의 문제는 "더 풍요롭고 유족하며 여유로운  삶을 찾고 있는 우리 국민의 정당한 요구를 부단히 만족시킬 방법"을 찾아야 하는 진보의 당연한 과제를 푸는 것임)

4) 분단체제와 신자유주의 사이의 갈등을 푸는 문제

- 분단체제의 극복 노력과 신자유주의 극복 노력이 분리되어서, 또는 상호 갈등하며 존재하는 것은 진보적 대안 모색에 큰 장애요인이 되고 있음. 이를 갈등의 요소가 아닌 상호보완의 요소로 풀어나가는 것이 무엇보다 중요함.

- 현실구조에서 개성공단 원산지 인정 문제에서 나타나고 있는 것처럼, 북핵실험과 한미FTA가 현실에서 갈등하는 구조가 나타남. 더욱이 보수에서 이를 적절히 활용하는 경향도 보임.

- 이를 풀기위해 특히 경제학계에서 남북경제협력 발전 전망과 남쪽에서의 신자유주의 극복을 어떻게 연동하여 풀 수 있는지를 집중 분석하는 것이 도움이 될 것임. 즉, 분단구조를 전제한 경제학이 아니라 통일구조를 지향한 경제학, 통일경제학을 고민할 필요가 있다는 것임.

III. ‘노동 주도형 경제모델’의 핵심적 특징

한국사회 경제모델의 변화

60～80년대

국가 중심 모델

90년대～현재

자본 중심 모델

?～21세기

노동 중심 모델

•국가의 외피를 쓴 권위적 관료집단 주도

•근대화, 산업화 시대의 성장 전략

•노동, 자본 등 생산요소의 국가적 동원과 집중으로 외형적, 양적 성장 추구하는 전략.

•글로벌 스탠다드, 세계화 외피 쓴 자본 주도

•신자유주의 시대의 성장 전략

•시장경쟁과 자본효율성을 축으로 자본이익을 최우선에 두는 경제 전략, 국민경제 개념의 실종.

•가치, 지식 구현의 원천인 창의적 노동 주도

•지식기술혁명 시대의 성장 전략

•창의적 노동에서 성장엔진을 구하고 자본은 이를 보조하여 국민경제의 양질적 발전을 추구하는 전략.

1) 자본 중심 성장 모델의 역사적 한계

■ 국가중심, 자본중심 모델의 좌초

- 한국경제는 60~80년대 개발독재로 표현되는 권위주의적 국가 중심 성장전략, 90년대 이후에는 신자유주의, 세계시장으로 집약되는 자본 중심 성장전략을 추구해옴.

- 국가 중심 모델로 한국은 외형적으로는 단기간 내에 산업화에 성공. 그러나 관치경제와 재벌집중의 문제점을 낳고 중소기업 토대 구축에 실패하여 한국경제의 만성적 고질병을 잉태.

- 90년대 들어 한국경제는 서서히 자본 중심 성장모델로 이행. 1997년 환란이 결정적 계기가 됨. 신자유주의로 표현되는 자본 중심 성장모델로 노동은 자본의 이익실현을 위한 소모품으로 전락하고 성장엔진을 상실한 한국경제는 저성장이 구조화됨으로써 경제 모델로서의 존재가치를 상실함.

2) 노동 주도형 국민경제론 개요

■ 성장 중심의 이동 - 20세기 후반 지식기술 혁명을 반영

- 포드주의적 소품종 대량생산시대를 지나 다품종 소량생산시대 돌입. 기계가 대체할 수 있는 단순노동이 아닌 지식, 기술, 창의성과 결합한 유연한 노동이 가치와 생산성을 결정하는 핵심 요소가 됨.

→ 생산수단, 설비를 틀어쥔 자본 중심에서 노동창의성 중심으로

- 20세기 후반기부터 세계는 급속도로 지식기술혁명 경험. IT혁명을 필두로 바이오, 나노혁명이 잇따르면서 첨단 지식과 기술이 산업 전반을 재편하고 경제의 핵심 부가가치를 창출. 즉, 인간의 자율적이고 창의적인 지식기술 노동이 생산력 발전의 관건이 되는 시대를 맞이함.

노동 중심 경제로의 이행 동력

자본 주도형

경제

노동 주도형

경제

능동적 동력

인간의 능동적 자율성 증대

경제 성장 동력 소진

노동의 주도성 상승

수동적 요건

자본의 과잉축적과 투기화

성장의 정체

원천동력인 노동의 극단적 소모

국민경제 파괴

국내적․국제적 양극화

기계제 대공업에서 지식기반경제로

노동창의성이 생산성 향상과 가치 창조의 원천

삶의 질․문화․생태적 요구 산업에 반영

문제비판․

안티테제

문제극복․

진테제

■ 노동중심 국민경제 모델의 목표, 의의

- 국민적 노동의 창의성을 지속적, 안정적으로 고양시킬 수 있는 시스템을 국가의 핵심엔진으로 삼아 성장을 구현함으로써 국민경제의 성장과 균형적 발전을 기하는 경제모델. 또한 자본과 시장은 이를 보조하는 순기능을 하도록 유도하는 경제모델.

- 노동 중심 성장전략은 현대사회의 변화를 반영한 것으로, 노동을 관료주의적 지시와 통제의 대상으로 삼거나(국가중심 - 계획경제) 자본의 필요성에 따라 소모해 나가는(자본중심 - 노동시장 유연화) 과거의 낡고 한계에 부딪힌 모델을 대체할 새로운 대안 모델.

- 노동 창의성 중심 성장전략은 세계사적으로 신자유주의 경제 모델을 대체할 보편성, 시대성을 지니고 있으면서도 동시에 인적 자원이 풍부한 한국에 가장 부합되는 모델이라 할 수 있음. (피터 드러커가 지적한 한국경제 성장 원인)

3) 노동 주도형 국민경제 건설을 위한 핵심 정책과제

참여 주체로 본 국민경제 시스템

노동시장

상품시장

자본시장

기업

기업

클러스터

공기업

기업

기업

R&D

교육기관

기업

국가권력기구

국민 경제

농업

시장

●노동시장

●자본시장

●상품시장

국민

■ 노동시장 정책 : 고용 국가 책임제로 노동 창의성 보장과 비정규직 해소

- 안정적인 노동정책은 국민적 노동창의성 보장의 필수 요건. 노동자 보호 차원을 넘어 국가 경쟁력 향상의 최우선 과제로 삼아야 함.

- 한편 21세기의 빠른 산업구조의 전환과 세계화된 경제 구조에서 개별 기업 차원의 고용 안정성은 한계를 지님. 개별 기업 차원에서는 불가피할 경우에 한해 유연한 인력정책을 허용하되 국가적으로는 실업기간의 완전한 생계 보장은 물론, 실업 노동자의 재교육과 산업간 재배치를 전적으로 책임짐으로써 국민경제 단위에서 노동 시장 전반을 안정화하고 장기적으로 국민경제 발전의 토대인 노동창의성을 육성하는 역동적 고용모델을 지향하는 것이 ‘고용 국가책임제’의 핵심.

- 고용 국가 책임제는 국민 평생교육 시스템과 연동되어 지식기반 산업과 차세대 성장산업을 원천적으로 뒷받침하게 됨. 또한 재배치되는 노동자는 최소한 기존 동종 업종이나 신성장 산업에 취업함으로써 이를 통하여 장기적으로 비정규직 문제 해소의 길도 함께 열릴 것임.

■ 자본시장 정책 : 공공금융기관 지원 아래 산업자본 강화

- 국민경제의 기간금융망인 은행을 공공화하여 장기적이고 건전한 산업자본의 젖줄로 활용. 이를 통해 금융의 산업 지배가 아닌 산업 지원구조 형성.

- 일방적 투기이익만을 추구하는 국제투기자본에 대해서는 엄격한 법적인 규제 실시.

- 공공은행(리딩뱅크 재공공화) - 공공기금(국민연금) - 공공보험(의료보험)을 축으로하고 여기에 토지공개념이 뒷받침되는 공공자본의 라인업을 구상하고 이를 주도적으로 한국의 자본시장과 금융시장의 제어 메커니즘을 마크로 레벨에서 고민할 필요가 있음.

■ 공기업 정책 : 공공성과 국민경제에서의 주도적 역할 강화

- 한국경제에서 공기업은 특히 첨단산업, 모험산업에 적극 진출할 수 있는 대표 자본임. 국가 차원의 차세대 성장 동력 산업 진출의 주축을 공기업 및 공적 자본 중심으로 구상.

- 공공기업은 그 구성부터 노동의 주도성을 살릴 수 있는 기업형태로 노동 창의성을 동력으로 하는 새로운 경제 모델에서 가장 빠르고 안정적인 성장의 전형을 만들어 낼 수 있음. 공공기업의 공적이고 주도적인 역할에 기초하여 일반 사기업을 견인해 내는 ‘공공 주도 사적 시장 보조’의 형태 조성.

- 신자유주의 아래 민영화된 공기업을 재차 공기업으로 환원하고 더불어 국민경제 내에서의 주도적 역할을 강화시켜 나가야 함.

■ 기업 지배구조 정책 : 주주중심 주식회사제도의 개혁, 공공주식회사 도입

- 주주자본주의의 폐해를 시정하기 위해 주식회사법을 개정, 주주 권한을 사회적 이익을 침해하지 않는 선으로 조정. 기업의 사회적 책임과 역할에 근거한 ‘공공주식회사’ 개념을 도입. 공공주식회사는 기업이 주주와 노동자 그리고 국민 일반에 대한 책임성에 근거해 경영되는 것을 골자로 함.

- 기업 운영이 자본과 노동의 공동 책임이라는 규정아래 주주의 권리를 기업의 자본 책임 부분으로 한정시킴. 예를 들어 M&A와 회사 폐업 등 기업 존립의 주요한 문제들은 주주와 노동자 대표가 함께 결정하도록 하는 것임.

- 기존 재벌의 비민주적 소유, 경영체제에 대해서는, 중장기적으로는 수직 계열화된 기업군을 수평적 협력체제로 전환되도록 유도. 외국투기자본으로부터 보호해주는 대신 지배구조의 투명성과 민주성을 보장하는 재벌 정책. 이 경우 그 소요 재원으로 국민연금 등 국민적 자본을 사용할 수 있음.

■ 산업정책 : 목적의식적인 신기업 창업

- 첨단산업에 대한 선택과 집중. 국가적 기술지원과 협력, 공공자본투입으로 새로운 유형의 벤처 창업을 독려함으로써 노동창의성을 근간으로 한 신생 중소기업을 육성.

- 신생 벤처기업의 경우는 초기부터 국가가 적극적으로 공공자본을 투입하는 대만식 모델을 도입하여 공공성과 소유 및 노동의 사적 창의성을 결합시킬 필요가 있음.

■ 국가 역할의 재조정 : 국민경제의 비전 제시

- 새 경제시스템 구축을 위해서는 신자유주의의 영향으로 축소된 국가의 역할을 새롭게 재조정해야 함.  시민사회는 노동중심 경제의 국민적 의제를 형성하고 국가는 비전 제시, 제도와 인프라 구축, 각 경제주체들의 설득과 견인 역할. 시민사회-국가-시장의 역할 재조정.

국민경제의 균형적, 지속적 발전

대안 경제 모델 개요

목표

일하는 국민의 노동 조건․노동의 질과 경제 지위의 향상

원천동력

노동 창의성, 국민적 노동의 육성, 발전

대외정책

질적으로 강력한 국민경제를 바탕으로 세계시장에서 경쟁력을 확보하는 전략

자원, 에너지 공동체 수준에서 동아시아 경제 공동체를 출발, 지역경제 공동체의 높은 수준으로 발전시켜 세계 최고의 시장규모와 비패권적 상호 협력의 모델을 창출하고 공동 발전하는 전략

남북관계

통일민족경제의 형성으로 한반도 경제권의 시너지 효과를 창출하고, 동아시아 지역 협력의 가교 역할

이행 핵심 기제

● 국민적 의제 형성

● 국가 역할의 재조정 - 국민경제의 비전 제시자

● 노동정책 - 노동자 고용 국가 책임제

● 자본정책 - 투기자본 규제책 마련과 금융 공공화

● 기업정책 - 공기업의 주도성 강화, 주주중심 주식회사 제도의 개편

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● 통일경제의 비전과 북방대륙 시장 개척

발전 기제

● 산업정책 - 차세대 성장산업에 대한 선택과 집중, 공공형 벤처창업 활성화, 노동주도형 산업클러스터

● 교육정책 - 국민 평생교육 시스템 도입

● 과학기술 정책

● 지식 인프라 정책

● 농업정책

● 문화정책

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● 한반도 경제권 형성과 동아시아 자원에너지 공동체 구성

IV. 대안사회 이행전략 모색의 시론적 기초

1) 대안 실현전략 재논의의 적극적 필요성

- 대안 모델에 대한 연구와 논의가 활발하게 부상하고 있는 것에 비하면 대안을 어떻게 현실화 시킬 것인가, 즉 대안의 “실현 경로”에 대한 논의는 거의 전무하다고 할 것임.

- 그러나 “실현경로”가 고려되지 않은 “대안모델”은 책상위의 스케치일 뿐 현실사회과학이라고 할 수 없음.

- 대안모델에 대한 논의 진전에 조응하여, 과거에 다양하게 존재해 왔던 실현경로들을 비판적으로 검토하고 새로운 실현 경로, 즉 “대안 경로(Alternative Path)”를  진지하게 검토할 시점이 되었음.

2) “대안 경로” 모색을 위한 시론

- (기존의 암묵적 전제에 비추어 볼 때) 진보가 고려하고 있는 대안 실현 방도는 1) 과거 전통적 변혁방식인 민중항쟁(봉기) -> 물리적 정권획득 ->몰수(사유재산), 장악(언론 등), 폐기(기존 불평등 외교조약 등)가 있을 수 있고, 2) 이른바 “선거혁명을 통한 개혁”의 방식으로 양분할 수 있음.

- 첫 번째 방도에 대해서는 명시적이지는 않지만 대부분의 경우 이를 현재의 시대적 조건에 부합되지 않는다고 판단하는 듯함. 그러나 “선거를 통한 개혁” 역시 서유럽의 사례를 한국의 대안 사회라고 보지 않는다면 ,그 외에 현실화된 역사적 사례가 없다는 점이 가장 큰 맹점임.

- 지난 20여 년간 선거를 통한 정권교체와 이른바 “개혁정부”는 적지 않게 등장하였음. 그런데 문제는 선거를 통한 정권교체가 대개의 경우 전체 권력교체 ->사회제도교체 ->사회경제개혁 -> 사회 전 부분의 주도세력 교체로 발전하지 못하고 지극히 부분적으로 장악된 행정/의회권력에 의존한 개혁 시도에 그치고 말았음.

- 나아가 아이러니하게도 80년대 말 남미를 필두로 아시아 등지에서 집권한 민간개혁정부들이 “개혁이라는 이름으로” 신자유주의 경제제도를 적극 수용한 사례도 수 없이 많음.

- 우리 사회의 대안이 “현재와 근본적으로 다른 사회조직원리, 사회운영원리”에 기초해야 한다면, 그것은 불가피하게 “과거와의 단절”이어야 하고 “새로운 사회운영원리에 대한 국민적 합의”와 “새로운 원리에 맞는 국가 정체성의 제도적 재정의”를 수반해야 함.

- 즉, 대안사회를 실현하기 위해 반드시 경과해야 하는 경로로서 “정권교체 -> 제도교체 ->사회 전 영역에서의 주도성 교체(경제에서의 자본주도 ->노동주도, 정치에서의 엘리트 주도 ->국민주도)를 고려해야 함.

- 이러한 “대안적 경로”에 대하여, 각 단계와 과정에서 “다수 국민이 직접 참여”하여 해당 과정에 정당성을 부하고, 직접 통제하고 자율적으로 집행한다면, 그리고 이 과정이 굳이 “국가의 일괄적 강제조치”의 부담을 수준에서 줄여준다면 구태여 과거의 폭력적 방식을 취해야 할 이유가 없음.

- 이런 기조아래 새사연이 21세기 “대안 경로”를 구상하는 원칙은 1) 고비 고비의 결정적 국면에서 군대와 경찰에 의한 제압이 아닌, 국민의 직접 참여와 직접결정에 의한 정당성 부여 방안, 2) 국가가 획일적으로 계획하여 만들어주는 개혁방식이 아니라, 국가는 헌법과 법률에 의해 보장하고 재정지원을 하며, 구체적 실행은 국민의 자율적 판단과 창조력에 의해 움직이게 하는 방안, 3) 주도성을 확보하고 대안의 우월성을 통해 확산하는 방법, 파괴 후 창조 보다는 창조하면서 버리는 방안 (새로운 기업모델을 만들면서 과거식 기업을 줄여나가는 방안)임. - 끝-